VI SA/Wa 654/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Policji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Policji na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2800 (dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 3 listopada 2006 r. podczas kontroli drogowej samochodu [...] nr rej. [...] kierowanego przez M. W., ustalono, iż był nim wykonywany okazjonalny przewóz osób. W toku kontroli stwierdzono, że na drzwiach pojazdu umieszczony był napis [...] i numer telefonu [...], a na dachu pojazdu podświetlony szyld z napisem [...], w pojeździe zamontowany był taksometr współpracujący z kasą rejestrującą. Kierowca okazał m.in. zaświadczenie o posiadaniu aktualnych badań lekarskich i psychologicznych, wypis nr [...] z licencji nr [...] wystawionej dla T. na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W toku kontroli kierująca pojazdem przedłożyła zaświadczenie o zatrudnieniu. Następnie Komendant Rejonowy Policji W. wszczął przeciwko A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowanie administracyjne w związku z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) – dalej powoływanej jako "ustawa" i decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożył na spółkę A. Sp. z o.o. karę pieniężną w kwocie 15 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania lub używania w pojeździe taksometru; 2. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych; 3. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem, 4. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, zarzuciła Komendantowi Rejonowemu Policji W. naruszenie norm postępowania administracyjnego oraz oparcie decyzji o przepisy, wobec których istnieje uzasadniona obawa, iż są niekonstytucyjne. Skarżąca wskazała, iż w sprawie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o transporcie drogowym, które - zdaniem organu I instancji - mogły być naruszone przez stronę, została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącej decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 77 k.p.a., gdyż organ nie zebrał i należycie nie rozpatrzył materiału dowodowego. Według skarżącej spółki organ nieprawidłowo ustalił, iż to skarżąca wykonywała transport, albowiem była jedynie podmiotem użyczającym pojazd osobie współpracującej na podstawie umowy nienazwanej, co zgodne jest z przepisem art. 5 ustawy o transporcie drogowym. Taki rodzaj współpracy uzasadniał obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w decyzji taksometrem. Ponadto strona, odnosząc się do zarzutu naruszenia polegającego na umieszczeniu na pojeździe oznaczeń - stwierdziła, iż oznaczenia te nie naruszały zakazu, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy jest w oczywisty sposób inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, zaś wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Skarżąca spółka - dokonując wykładni systemowej ustawy - stwierdziła, iż przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W ocenie skarżącej zakazy określone w art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym. Według strony skarżącej uznać należy, iż zakazy określone w art. 18 ust. 5 ustawy mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Zdaniem skarżącej spółki zakazanie przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona stwierdziła również, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Komendant Policji, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r.: 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że A. Sp. z o.o. jest stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność tę potwierdza paragon fiskalny wystawiony na rzecz tego podmiotu. Dlatego też organ stwierdził, że skarżąca spółka wykonywała transport drogowy osób bez wymaganej licencji. W ocenie organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje również na naruszenie zakazu o którym mowa w art. 18 ust. 1 lit. a) ustawy. Fakt ten potwierdza kserokopia świadectwa legalizacji ponownej taksometru fiskalnego oraz paragon fiskalny z kasy współpracującej. W pozostałym zakresie organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do stwierdzenia tych naruszeń. Dlatego też organ odwoławczy przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, ewentualnie o jej uchylenie w zaskarżonej części, skarżąca spółka zarzuciła organom Policji: 1) naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ustawy, poprzez przyjęcie, że strona skarżąca powinna mieć licencję w przedmiotowej sprawie oraz przyjęcie, że nie można wykonywać transportu drogowego w imieniu własnym lecz na rzecz podmiotu posiadającego licencję, 3) naruszenie art. 156 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu, który nie powinien być stroną w sprawie, 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W obszernym uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem strony, wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa (tj. biorąca pod uwagę zamierzone przez ustawodawcę prawdopodobne cele wprowadzenia zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym) pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według strony zakazy z art. 18 ust. 5 cyt. ustawy mogą natomiast dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Skarżąca ponownie wskazała, iż nie jest stroną postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie tego stanowiska wskazała, że była jedynie powiernikiem pomiędzy dokonującym przewozu posiadającym licencję i klientem. Działanie takie jest w ocenie skarżącego uzasadnione i znajduje oparcie w art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżąca stwierdziła, iż organy Policji nie dochowały wymogów działania na podstawie przepisów prawa, tzn. ich działania nie miały wystarczającej podstawy prawnej. Zdaniem strony w przedmiotowej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy orzekł nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Policji, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie tego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP, złożonego przez O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 stycznia 2008 r. uwzględnił ten wniosek w całości powołując się na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Następnie wobec zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym Sąd ten postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2008 r. postępowanie na mocy art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. podjął z urzędu. Strona w piśmie z 25 kwietnia 2008 r. ponownie złożyła wniosek o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na to, że w identycznym zakresie została złożona do Trybunału Konstytucyjnego skarga przez G. Sąd nie przychylił się do tego wniosku i postanowieniem z dnia 6 czerwca 2008 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Postanowienie to strona zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GZ 176/08 odrzucił zażalenie spółki jako niedopuszczalne. Po zwrocie akt przez Naczelny Sąd Administracyjny strona złożyła pismo z dnia 31 października 2008 r., w którym o tyle zmieniła żądanie skargi, iż wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji. Według jej oceny decyzja organu I instancji została błędnie skierowana do firmy A. Sp. z o.o., zamiast do M. W., a w konsekwencji zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skutkująca nieważnością decyzji. Decyzja Komendanta Policji utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. jest również obarczona wadą nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Poza tym w osnowie decyzji organ nie wymienił naruszeń i kar za poszczególne naruszenia, przez co uchybił art. 92 ustawy o transporcie drogowym, bowiem ustawa nie przewiduje możliwości nałożenia kary łącznej. Nakładając karę pieniężną za naruszenie wskazane w art. 18 ust. 5, za brak licencji organ administracji, w ocenie skarżącej, wymierzył kary pieniężne wzajemnie się wykluczające. Mógł bowiem ukarać albo za naruszenie art. 18 ust. 5 ustawy albo za brak licencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Rejonowego Policji W. wydane zostały z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, iż organy w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, przez co naruszyły art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika, iż w momencie kontroli kierowca M. W. poruszała się pojazdem będącym w prawnej dyspozycji A. Sp. z o.o. i nazwa tej spółki widniała na wydrukach z taksometru zainstalowanego w pojeździe. Kierująca pojazdem okazała natomiast wypis z licencji wydanej dla przedsiębiorcy D. Ś. i oświadczyła, że jest zatrudniona w firmie A. Sp. z o.o. W aktach sprawy znajduje się jedna strona umowy o współpracy zawartej pomiędzy spółką A. Sp. z o.o. a D. Ś. W świetle powyższych faktów obowiązkiem organu, niezbędnym dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy było wyjaśnienie charakteru wzajemnych powiązań łączących A. Sp. z o.o., kierowcę M. W. oraz przedsiębiorcę D. Ś. Organ powinien w tym celu zażądać i poddać analizie treść całej umowy o współpracy pomiędzy spółką A. Sp. z o.o. a D. Ś., poza tym ustalić przez jaki podmiot była zatrudniona M. W.. Powinien posłużyć się dowodami z przesłuchań D. Ś., M. W. i osób reprezentujących firmę A. Sp. z o.o. oraz zażądać umowy łączącej kierowcę z którymś z tych podmiotów w celu stwierdzenia, kto jest jej pracodawcą. Poprzestanie na wydruku z kasy fiskalnej dla ustalenia, że przewóz był wykonywany przez spółkę A. Sp. z o.o. jest niewystarczające. Wyjaśnienie wzajemnych relacji pomiędzy wskazanymi trzema podmiotami było niezbędne do ustalenia, kto w stanie faktycznym niniejszej sprawy był przedsiębiorcą wykonującym transport drogowy osób, a w związku z tym powinien być stroną postępowania administracyjnego wszczętego przez organ na skutek przeprowadzonej kontroli. Niewyjaśnienie przez organy administracji obu instancji wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Rejonowego Policji W. z dnia [...] grudnia 2006 r. Skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, przedwczesne jest ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego podnoszonych w skardze. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.