VI SA/Wa 66/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja o której mowa w punkcie 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. K. w rejonie ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. (następnie uzupełnionym dnia [...] września 2006 r.) do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie pozytywnej opinii komunikacyjnej dotyczącej planowanego umieszczenia nośnika reklamowego w pasie drogi ul. K. w rejonie ul. K. Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami oraz ustosunkowania się do nich. W aktach znajduje się: 1. "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005-2007- 2013, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005r., 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez I., 4. wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez B. S.A., 5. pismo Ministra Transportu z dnia [...] października 2006 r. do Prezydenta W. sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, 6. szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 7. statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego W. w latach 2004, 2005, 2006. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działający z upoważnienia Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. K. w rej. ul. K. w celu umieszczenia obiektu reklamowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w W. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi billboardami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia [...] października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. K. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 580 pojazdów na godzinę a w szczycie porannym 560 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi [...] m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi. Od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w P. -dalej powoływana jako skarżąca - odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 7, 77 i 81 w zw. art. 10 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe, ponieważ organ nie zawiadomił skarżącej o nowych dowodach dołączonych do akt sprawy po dniu [...] stycznia 2007 r., tj. po dniu w którym pełnomocnik skarżącej zapoznał się po raz ostatni z aktami sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście wykazania prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego. Odwołanie zostało sporządzone i podpisane przez radcę prawnego G. F., którego pełnomocnictwo nie zostało dołączone do akt administracyjnych. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż organ I instancji naruszył w sposób istotny art. 10 i 81 k.p.a., ponieważ nie zawiadomiono skarżącej o dołączeniu do akt sprawy wielu nowych dowodów, tj. opinii L. K., map obrazujących natężenie ruchu kołowego w W., kopii Białej Księgi, pisma z Ministerstwa Transportu, statystyki stanu bezpieczeństwa drogowego W. Jej zdaniem okoliczności wykazane tymi dowodami nie mogą być uznane za udowodnione, ponieważ art. 81 k.p.a. stwierdza wyraźnie, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Podkreśliła, iż znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin w terenie został sporządzony z naruszeniem art. 79 k.p.a., ponieważ skarżąca nie została powiadomiona o przeprowadzeniu tego dowodu i nie uczestniczyła w tych oględzinach. Tym samym protokół ten nie ma mocy dowodowej jaka przysługuje dokumentom urzędowym. Sposób prowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji świadczy jednakże, że organ ten z góry wiedział jaki będzie rezultat, a tym samym jego rozstrzygnięcie mające postać zaskarżonej decyzji ma charakter dowolny. Podniosła także, iż organ I instancji błędnie stosuje art. 43 ust. 1 ww. ustawy, ponieważ w sposób milczący organ I instancji wyraził już zgodę (w trybie art. 43 w zw. z art. 38 ust 3) na odstępstwo polegające na uprawnieniu skarżącej do umieszczenia nośnika reklamowego [...] m od jezdni. Organ I instancji miał bowiem tylko [...] tygodnie, od zgłoszenia np. ostatniego wniosku o wydanie zezwolenia, na zgłoszenie sprzeciwu. Odnosząc się do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. podniosła, iż przepis ten obliguje organ, aby w uzasadnieniu faktycznym zawarł uzasadnienie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada regułom przedstawionym powyżej, przede wszystkim organ wskazał dowody, które muszą zostać zdyskwalifikowane na podstawie art. 81 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie umożliwił skarżącej zapoznanie się z nowymi złożonymi do akt sprawy dowodami. Bez żadnego uzasadnienia organ pominął dowody świadczące na korzyć skarżącej. Podkreśliła także, iż wielkość natężenia ruchu drogowego (580 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym i 560 pojazdów w szczycie porannym) świadczy o tym, że funkcjonowanie reklamy nie spowoduje realnie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] października 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż istota postępowania odwoławczego polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Zdaniem organu II instancji pomimo zawiadomienia pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag, w związku z tym Kolegium orzekło na podstawie akt zgromadzonych przez organ I instancji. Jako podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. K. w rej. ul. K. organ wskazał art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U z 2007r. nr 19, poz. 115) zgodnie z którym zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W myśl art. 39 ust. 3 powołanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Użycie przez ustawodawcę w powołanym przepisie pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" oznacza, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia iż funkcjonowanie nośnika reklamowego jest właśnie takim szczególnym przypadkiem, albowiem art. 39 ust. 1 powołanej ustawy wprowadza jako regułę - zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego a odstąpienie od ww. zasady może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych. Zdaniem organu, skarżąca ani we wniosku z dnia 20 czerwca 2006 r. ani w późniejszych pismach kierowanych do Zarządu Dróg Miejskich nie wykazała, iż posadowienie nośnika reklamowego w pasie drogowym stanowi "szczególny przypadek". Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04) stwierdził "Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Zarzut braku sięgnięcia do informacji policyjnych o wypadkach w pobliżu spornej reklamy jest bezzasadny. Art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Ocena, czy zagrożenie takie istniało leżało w gestii właściwego i wyspecjalizowanego organu administracji publicznej (zarządu dróg publicznych). Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach)". Z powołanego wyroku wynika, że Zarząd Dróg Miejskich nie ma obowiązku wykazania negatywnego wpływu nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie sposób zarzucić organowi I instancji dowolności podjętej decyzji. Zarząd Dróg Miejskich w niniejszej sprawie precyzyjnie wskazał na motywy podjętego rozstrzygnięcia - stwierdzono, iż nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co więcej, dalsze funkcjonowanie reklamy w miejscu wskazanym we wniosku Spółki zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ podkreślił, iż w aktach sprawy znajduje się szereg dokumentów uzasadniających tezę, iż funkcjonowanie reklam w pasie drogowym powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, m. in. opinia I. w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. oraz statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego w W. w latach 2004, 2005, 2006 z której wynika, iż z każdym rokiem wzrasta liczba wypadków. Zaznaczył, że skład orzekający z autopsji zna reklamy wysoce rozkojarzające wszystkich uczestników ruchu drogowego. Dlatego też, zdaniem SKO, stanowisko Prezydenta W. nie nosi znamion dowolności, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym, zarzuciła organowi naruszenie: 1. art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego, 3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek, co oznacza, że wydana została decyzja dowolna. W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ I instancji wydaje decyzję uznaniową. Ale taka decyzja nie może być dowolna, więc organ zobowiązany jest do przeprowadzenia postępowania dowodowego i do uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia na podstawie dowodów zebranych w tym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że zostały dowody zebrane, ale zarówno w uzasadnieniu organu I jak i II instancji brak jest nawet ich wymienienia, a nie mówiąc już o odniesieniu się do tych dowodów. Co stanowi dowód na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego. Podstawowy mankament decyzji organu I i II instancji jest okoliczność, że organy te w całości pominęły dowody znajdujące się w aktach, a wydały rozstrzygnięcie bez uzasadnienia tezy, iż reklama stanowi zagrożenie bezpieczeństwa, więc nie można udzielić zezwolenia. Zdaniem skarżącej podstawowym dowodem na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a tym samym dowolność ustaleń dokonanych przez organy I i II instancji są akta sprawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji zebrał dowody m.in. w postaci opinii L. K. oraz mapy natężenia ruchu kołowego w W. Opinia ta jest co prawda podpisana, ale przede wszystkim opinia ta nie została udzielona przez biegłego w rozumieniu k.p.a., ale osobę prywatną. Poza tym skarżąca nie miała możliwości zgłosić "biegłemu" L. K. (jeżeli zostałby on oczywiście uznany za biegłego) swoich pytań czy wątpliwości w trybie art. 79 k.p.a., co dodatkowo świadczy na niekorzyść wiarygodności tego dowodu. W aktach sprawy nie ma dowodów, że skarżąca była informowana w trybie art. 10 i 79 k.p.a. gdy dopuszczano i przeprowadzano dowód z opinii L. K. SKO w ogóle zaniechało przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu. W kontekście więc art. 81 k.p.a. zebrane przez organ I instancji dowody są wadliwe i nie mogą stanowić podstawy w zakresie ustaleń stanu faktycznego. Poza tym już z samej treści ww. opinii wynika, że ma ona charakter paranaukowy. Nie ma w niej ani jednego odniesienia do źródeł zarówno polskich jak i zagranicznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki, w zależności od rodzaju tych naruszeń. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Oznacza to, że każdy podmiot, który jest stroną postępowania, może udzielić pełnomocnictwa do działania w jego imieniu. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2 art. 33 k.p.a.). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). W sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony (art. 33 § 4 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym obowiązuje ogólna zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), w związku z czym w art. 33 § 3 k.p.a. wymaga się, ażeby pełnomocnictwo było albo sporządzone na piśmie, albo zgłoszone do protokołu. W aktach sprawy powinien być albo oryginał pełnomocnictwa, albo jego urzędowy odpis. Jako wyraz ograniczenia formalizmu w postępowaniu administracyjnym należy traktować postanowienie art. 33 § 4 k.p.a., ustanawiające pełnomocnictwo domniemane. Przepis ten ma charakter wyjątkowy z trzech powodów. Po pierwsze, odnosi się on wyłącznie do przypadków upoważnienia do występowania w imieniu osób fizycznych, na co wskazuje krąg domniemanych pełnomocników, tzw. najbliższa rodzina oraz domownicy. Po wtóre, przepis można zastosować tylko wtedy, gdy są spełnione łącznie trzy przesłanki w nim wymienione, a każda z nich ma charakter ocenny. Po trzecie, skorzystanie z możliwości dopuszczonej tym przepisem poddane jest uznaniu administracyjnemu (por. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Postępowanie odwoławcze uruchamia czynność procesowa strony, jaką jest wniesienie odwołania. Ta czynność procesowa strony, aby wywołała skutek prawny, musi spełniać określone wymagania co do formy, treści, terminu i trybu jej dokonania. W sytuacji gdy odwołanie zostaje sporządzone i wniesione przez pełnomocnika, winien on do odwołania dołączyć oryginał pełnomocnictwa lub jego urzędowy odpis. W przypadku braku pełnomocnictwa organ, stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., powinien wezwać wnoszącego odwołanie do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie odwołania bez rozpoznania. W orzeczeniu z dnia 19 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Lu 641/97, Lex 33427) NSA przyjął, że w sytuacji gdy wnoszący odwołanie nie czyni tego we własnym imieniu, lecz w imieniu innej osoby (strony postępowania), pamiętać należy, że odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia winno skutkować wezwaniem samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) w terminie i pod rygorem zastrzeżonymi w art. 64 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy do akt nie zostanie dołączone pełnomocnictwo lub też gdy odwołanie nie zostanie podpisane przez stronę, a organ pismo takie uzna za odwołanie i rozpozna je, organ II instancji występuje w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Decyzja organu II instancji wydana w takich okolicznościach jest dotknięta wadą nieważności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. działało jako organ odwoławczy bez podstawy prawnej. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2007 r. złożyła A. S.A. reprezentowana przez radcę prawnego G. F. Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo, na co jednoznacznie wskazuje zapis z odwołania, zgodnie z którym w załączeniu złożono jedynie odpis odwołania. Organ w ramach badania czy odwołanie spełnia wymagania formalne nie wezwał do złożenia pełnomocnictwa, ani też do podpisania odwołania przez stronę. W związku z wyjaśnianiem powyższej kwestii przez Sąd, organ w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał, iż w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa dla radcy prawnego G. F. do występowania w imieniu strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Do czasu uzupełnienia braków formalnych odwołania organ nie był więc władny do występowania w charakterze organu odwoławczego i rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2007 r. W sytuacji kiedy doszło do rozpoznania odwołania Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, albowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystąpiło w charakterze organu odwoławczego bez podstawy prawnej. Dla uzasadnienia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności, Sąd nie uznał za konieczne, rozważania zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Wskazać jednak należy, że również w przypadku decyzji uznaniowych organ nie jest zwolniony od rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz od uzasadnienia rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy winien mieć również na względzie, iż z treści wniosku skarżącej Spółki z dnia [...] czerwca 2006 r. wynika, że strona zwróciła się w nim z prośbą o wydanie pozytywnej opinii komunikacyjnej dotyczącej planowanego posadowienia nośnika reklamowego, a nie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów Sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.