VI SA/Wa 678/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant Izabela Jaworska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] października 2006 r., inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dokonali kontroli samochodu [...]o nr rej. [...]. Kierowcą pojazdu był A. C., który przedstawił wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wystawiony na S. Sp. z o.o. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż S. Sp. z o.o. pojazdem tym wykonywała transport drogowy osób - przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Z ustaleń organu wynikało, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz oraz kasa fiskalna, a na dachu pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z nazwą "[...]". i numerem telefonu "[...]", który to numer telefonu widniał także na drzwiach pojazdu. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] nałożył na spółkę S. karę pieniężną w kwocie 10 000 złotych, wobec stwierdzenia wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: 1. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych 2. umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 92 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt. 2-3 załącznika do tej ustawy. S. Sp. z o.o. wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się uchylenia nałożonej kary, zarzucając naruszenie przez organ art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i oparcie się jedynie na protokole kontroli. W jej ocenie organ błędnie zinterpretował formę współpracy S. Sp. z o.o. z innym podmiotem. Spółka wyjaśniła, iż współpraca wynika z umowy zawartej na podstawie art. 3531 kodeksu tzw. umowy nienazwanej. S. Sp. z o.o. podkreśliła, iż jako przedsiębiorca i posiadacz licencji przewozowej użyczała jedynie pojazd wykonującemu przewozy we własnym imieniu, ale na rzecz S. Sp. z o.o. zatem inaczej niż przyjął organ. Strona podkreśliła, że art. 5 ustawy o transporcie drogowym dopuszcza właśnie taką formę świadczenia usług na cudzą rzecz. W ramach współpracy niezbędne było również wzajemne rozliczanie, co uzasadniało obecność w pojeździe urządzenia nazwanego w zawiadomieniu taksometrem. Spółka wyjaśniła również, że oznaczenia na pojeździe nie naruszały zakazu z art. 18 ust. 5 p. 2, gdyż nie zawierały oznaczenia przedsiębiorcy, bowiem nazwa przedsiębiorcy jest inna niż nazwa zamieszczona na pojeździe, a wskazany numer nie jest numerem telefonu do przedsiębiorcy. Organ, posługując się pojęciem nazwy przedsiębiorcy według spółki powinien stosować się do definicji znaczenia przedsiębiorcy zawartej w art. 43 (4) i art. 43 (5) kodeksu cywilnego, stanowiących, że firmą osoby fizycznej jest jej imię zakresie nazwisko i ewentualne dodatkowe inne określenia, a firmą osoby prawnej jest jej nazwa Skarżąca podniosła również, iż została złożona skarga konstytucyjna do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o transporcie drogowym, których naruszenie zarzucił jej organ I instancji. Stwierdziła, iż z wykładni systemowej ustawy o transporcie drogowym wynika, że przepis art. 18 ust. 5 cyt. ustawy nie dotyczy w ujęciu podmiotowym przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie krajowego transportu drogowego w przewozach okazjonalnych na podstawie wydanych licencji. W jej ocenie zakazy określone w cyt. przepisach ustawy nie mogą dotyczyć przewoźników posiadających ważne licencje na przewóz osób w transporcie drogowym, bo stanowiłoby to naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji. Strona zarzuciła również, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Rozpatrując powyższe odwołanie Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości stwierdzając, że skarżąca wykonywała okazjonalny przewóz osób z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, iż z dokumentacji fotograficznej jednoznacznie wynikało, że zarówno na bocznych częściach pojazdu, jak i na zamontowanym na dachu podświetlanym urządzeniu technicznym naniesione zostało oznaczenie z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych - tj. "[...]" oraz numer telefonu "[...]" będący jednocześnie adresem strony internetowej. Organ przytaczając treść art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wskazał, iż jest ona na tyle jasna i precyzyjna, że nie wymagała żadnej szczególnej interpretacji. Norma ta, jako norma zakazująca, precyzyjnie określa krąg adresatów, których dotyczy (wszystkie podmioty wykonujące przewozy okazjonalne pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą), jak również enumeratywnie wymienia te czynności, których realizacja jest zabroniona (umieszczanie na pojeździe oznaczeń z nazwą adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, umieszczanie na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych). Co do zarzutu sprzeczności normy zakazującej zredagowanej w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z normą penalizującą zredagowaną w art. 60 § 3 Kodeksu wykroczeń Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. W obszernej skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, 10 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Strona skarżąca wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała w szczególności swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdziła, że wykładnia systemowa, jak również wykładnia celowościowa zakazów z art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym pozwala na sformułowanie wniosku, że przepis ten nie powinien być odnoszony do przedsiębiorcy, który profesjonalnie, na podstawie licencji, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie przewozu drogowego osób. Według skarżącej, zakazy objęte tą normą mogą dotyczyć tych przedsiębiorców, którzy wykonują przewozy okazjonalne zarobkowe jako działalność "uboczną" w stosunku do swej podstawowej działalności. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących, musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego osób jako działalność podstawową. Zdaniem skarżącej szersze, aniżeli wyżej podane, adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5, nie byłoby uzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Jako przykład wskazała objęty normą art. 18 ust. 5 lit. b ustawy zakaz wobec przedsiębiorcy posiadającemu licencję (lub zezwolenie) na wykonywanie transportu drogowego umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem, co stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Jej zdaniem, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne. Omawiane zakazy nie mogą zatem dotyczyć przedsiębiorcy wykonującego działalność profesjonalną w krajowym przewozie osób na podstawie licencji, jako działalności podstawowej. Przepis art. 18 ustawy o transporcie drogowym wywołuje także wątpliwości dotyczące konstytucyjności zakazów wymienionych w ust. 5 lit. a-c, bowiem odczytane literalnie, są równoznaczne z wprowadzeniem określonych "warunków" wykonywania przewozów okazjonalnych w transporcie drogowym, stanowiących ograniczenie zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i wymagają uzasadnienia ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącej nie sposób przekonywująco wskazać ważnego interesu publicznego, poza odwoływaniem się do ogólnych zasad konkurencji na rynku przewozów. Zakazy budzą zastrzeżenia także z punktu widzenia zasady równego traktowania przedsiębiorców (niedyskryminacji). Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji oraz zasadami techniki legislacyjnej. W szczególności nieprawidłowe jest formułowanie zakazów w postaci zakazów "umieszczania" (w pojeździe, na pojeździe, na dachu), gdyż prawidłowo należałoby zakazać wykonywania przewozów pojazdami posiadającymi określone oznaczenia lub urządzenia. Nadto art. 18 ust. 5 lit a) jest niezgodny z zasadami logiki, dlatego iż zakaz umieszczania w pojeździe taksometru czyni bezprzedmiotowym zakaz jego używania, a z kolei zakaz używania jest aktualny tylko wówczas, jeżeli zamontowany jest w pojeździe taksometr, co zostało właśnie zakazane. Z kolei zakaz "umieszczania na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych" z jednej strony narusza zasadę dostatecznej określoności zakazów (czynów zakazanych). Posłużono się tu niedookreślonym zwrotem "urządzenie techniczne", które jest zakazem zbyt daleko idącym, który odczytany literalnie i wprost, uniemożliwia umieszczanie na dachu pojazdu nawet anteny, czy bagażnika dachowego. Według skarżącej, nonsens tego zakazu wynika także ze względu na zawarte w jego treści ograniczenie co do umieszczania "na dachu pojazdu". Wskazywałoby ono, a contrario, na dopuszczalność umieszczania na innej części pojazdu, która nie jest dachem, np. na pokrywie bagażnika. Ze względu na powyższe, wspomniane zakazy mogą, jej zdaniem, zostać uznane za niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji, w ramach której mieści się ocena przepisów z punktu widzenia ich rzetelności i zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Budzą zasadnicze zastrzeżenia co do zgodności z prawem europejskim, w szczególności z zakazem ograniczania podaży usług transportowych oraz narzucania nierównych warunków świadczenia równoważnych usług transportowych. Taki właśnie charakter mają normy zakazujące z art. 18 ust. 5 ustawy, adresowane do wskazanych przedsiębiorców - przewoźników w krajowym transporcie drogowym, bez jednoczesnego ustalenia wyraźnych reguł ustawowych tych ograniczeń i kryteriów uzasadniających ich wprowadzenie. Według strony skarżącej, przepis art. 18 ust. 5, może zostać uznany za sprzeczny z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 20 i 22 konstytucji RP. Dodatkowo podniosła, że ww. przepis pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, z późn. zm.) oraz, że koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych i różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca podniosła, iż zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie bacząc na obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, wydając decyzje oparły się wyłącznie na protokole przeprowadzonej przez funkcjonariuszy kontroli, a całkowicie pominęły wyjaśnienia złożone przez stronę w toku postępowania. Ponadto organ administracji, wszczynając postępowanie w sprawie, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wezwał strony do złożenia wyjaśnień i nie zapewnił jej możliwości swobodnego wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu. Zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie mogło być bowiem jednocześnie wezwaniem do złożenia wyjaśnień w sprawie i nie zastosowanie się organu do tego wymogu stanowiło poważne naruszenie przepisów postępowania. Reasumując skarżąca stwierdziła, iż zaskarżona decyzja jest lapidarna i naiwna. Nie rozstrzyga w żaden sposób stawianych zarzutów i nie odnosi się w żaden sposób do przedmiotowego i podmiotowego zakresu stosowanych przepisów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2008 r. skarżąca zarzuciła: 1. nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji skierowanej do podmiotu nie będącego stroną; 2. nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego poprzez nałożenie kary pieniężnej nieznanej ustawie; 3. nieważność decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, wydanej bez podstawy prawnej; W uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżąca wskazała, iż stroną postępowania (adresatem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej) winna być osoba kierująca pojazdem, a nie firma, z którą związany jest on umową współpracy. Decyzja organu I instancji została więc błędnie skierowana do S. Sp. z o.o., zamiast do T. K., a w konsekwencji zachodzi przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkująca nieważnością tej decyzji. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy tę decyzję jest również obarczona wadą nieważności, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przywołując treść art. 92 ustawy o transporcie drogowym skarżąca wskazał, iż w petitum decyzji organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie. Dopiero precyzyjne wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie. W ocenie skarżącej rozstrzygniecie zawarte w decyzji organu I instancji stoi w sprzeczności z art. 92 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 6 k.p.a. Ustawa nie przewiduje bowiem możliwości nałożenia kary łącznej (jednolitej) za kilka naruszeń. Brak przepisu pozwalającego organowi na nałożenie kary łącznej oznacza, iż karę w wysokości 10 000 zł nałożono bez podstawy prawnej, co jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ sprecyzował jakie naruszenia przepisów ustawy zarzucił skarżącej dopiero w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie decyzji nie może jednak rozstrzygać o prawach i obowiązkach strony, gdyż jego celem jest jedynie wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w osnowie decyzji. Ponadto, w ocenie skarżącej, z brzmienia przepisu art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że karę pieniężną można nałożyć jedynie podczas kontroli drogowej. Kontrola drogowa w niniejszej sprawie zakończyła się tylko sporządzeniem i podpisaniem protokołu. Skoro zatem nie nałożono kary podczas kontroli drogowej, nałożenie kary pieniężnej w następstwie wszczętego postępowania jest niedopuszczalne, gdyż zostało dokonane bez ustawowego upoważnienia. Skarżąca zarzuciła też ponownie, że nietrafny jest zarzut organu naruszenia przez stronę zakazu umieszczania na pojeździe oznaczeń z nawą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie umieszczone na samochodzie nie zawierało nazwy, adresu, ani telefonu firmy S. Sp. z o.o. Według skarżącej, w rozumieniu przepisów definiujących transport drogowy oraz przewóz osób (każdą podróż drogową), wykonywanie działalności gospodarczej taksówką polega na wykonywaniu przewozów okazjonalnych. Gdyby bowiem ustawodawca chciał wyróżnić przewóz taksówką oraz przewóz pojazdem nie będącym taksówką, zrobiłby to. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i procesowym. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Jednocześnie powyższa licencja nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, co wynika z zasady określonej w art. 12 ust. 1b cyt. ustawy. Licencję na wykonywanie transportu drogowego taksówką udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Licencja ta udzielana jest między innymi na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące – po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia,. W. – związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ustawy). Ze wskazanych unormowań wynika, że ustawodawca zróżnicował zasady wykonywania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Konsekwencją ich odmienności było ustawowe wprowadzenie w art. 18 ust. 5 lit. a), b) i c) norm prawnych, zgodnie z którymi przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Według niekwestionowanych przez stronę ustaleń organów obu instancji, dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca spółka posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. W ocenie Sądu, inspektorzy [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Drogowego prawidłowo ocenili, że licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. W konsekwencji, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". Z ustaleń organu administracji wynikało ponadto, że na dachu kontrolowanego pojazdu zainstalowane było urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu (lampy) z nazwą i numerem telefonu przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych tj. "[...]". i numer telefonu "[...]", który to numer telefonu widniał także na drzwiach pojazdu, a który jest jednocześnie adresem strony internetowej tego przedsiębiorstwa. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że nie jest to nazwa pod którą skarżąca występuje w obrocie gospodarczym. Istotny jest natomiast fakt, że jest to nazwa przedsiębiorstwa świadczącego usługi przewozów okazjonalnych. W tym miejscu należy jednocześnie podkreślić, że pismo strony z dnia [...] października 2006 r., stanowiące odpowiedź na zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie, opatrzone było także nadrukiem z nazwą "[...]", a nadto nazwa ta znajdowała się na pieczątce, którą opatrzone zostało to pismo oraz załączniki do niego. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił, iż wykonywany przez skarżącą spółkę w dniu [...] października 2006 r. przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - wykonywany był z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń oraz umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy. Tym samym, organy administracji prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 2.9. pkt 2 i 3 załącznika do tej ustawy. Sąd nie podzielił podniesionego w skardze argumentu, jakoby unormowania przepisu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszały konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Przepis art. 22 Konstytucji sankcjonuje właśnie możliwość ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidując, że jest ono dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. O tym, że wolność działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego, wielokrotnie wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (np. wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31). Wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a nadto są zgodne z zasadą proporcjonalności. Powyższe argumenty nie pozwalają także na uznanie, by postanowienia przepisu art. 18 ust. 5 cyt. ustawy prowadziły do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa, wyrażona w art. 32 Konstytucji RP mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną. Nie jest ona tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem Sądu, równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (tak również: B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, s. 456-457, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221 i nast.; podobnie L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.). Innymi słowy, jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa, to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (patrz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40). W świetle poglądów doktryny, jak również orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić, iż podważane przez skarżącą spółkę unormowania art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie naruszają konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Wbrew jej zarzutom, negowane zakazy ustawowe nie łamią powyższej zasady, albowiem nie różnicują w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Nie ulega wątpliwości, że regulacja przyjęta przez ustawodawcę w 2005 r. traktuje jednakowo wszystkich przedsiębiorców wykonujących swoją działalność na podstawie ogólnej licencji transportowej wydanej w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie jednak zmierza, poprzez art. 6 ust. 1, do wyraźnego odróżnienia tych przedsiębiorców od podmiotów świadczących specyficzne usługi transportu drogowego osób taksówką. To podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia wielu innych dodatkowych i surowszych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych. W tym stanie rzeczy, bezzasadny jest zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady niedyskryminacji. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w piśmie z dnia [...] października 2006 r. poinformował stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, powiadamiając ją jednocześnie o możliwości złożenia wyjaśnień na okoliczność stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Należy też zaznaczyć, iż skarżąca z możliwości tej skorzystała, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia [...] października 2006 r. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wymienił dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli. Twierdzenie skarżącej, że zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania nie może zawierać jednoczesnego wezwania do złożenia wyjaśnień w sprawie jest natomiast bezpodstawne, bowiem przepisy postępowania administracyjnego takiego zakazu nie zawierają. W sprawie nie zachodziły też podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z uwagi na przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana wobec osoby nie będącej stroną postępowania. Podczas kontroli, kierujący pojazdem okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej dla S. Sp. z o.o., a także zaświadczenie wystawione przez tę Spółkę poświadczające jego zatrudnienie oraz spełnienie wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka potwierdził zaś, że jest zatrudniony w firmie S. Sp. z o.o. na podstawie umowy zlecenia i wykonuje usługi kierowania pojazdem dla tego przedsiębiorcy. Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy ewidentnie o tym, iż to strona skarżąca wykonywała sporny przewóz okazjonalny, dopuszczając się naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a i c ustawy o transporcie drogowym. Nie sposób zgodzić się też z zarzutem skarżącej, jakoby [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działał bez podstawy prawnej, co oznacza, iż decyzja organu I instancji dotknięta jest wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom strony organy obu instancji wskazały podstawę prawną rozstrzygnięcia. Stanowił ją art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. nr 204, poz, 2088 z 2004 r.) oraz załącznik do ustawy w pozycji lp. 2.9. O braku podstawy prawnej możemy mówić jedynie wtedy, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Nawet brak przywołania podstawy prawnej nie pozbawia natomiast decyzji jej bytu prawnego, bowiem powołanie podstawy prawnej nie jest warunkiem istnienia decyzji, lecz warunkiem jej prawidłowości w znaczeniu formalnym. Bezpodstawnym jest również zarzut nieważności decyzji z powodu wydania jej po zakończeniu kontroli. W myśl art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 cyt. ustawy, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym z brzmienia ust. 8 wynika konieczność wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy. Postępowanie to powinno przy tym spełniać wymogi k.p.a., między innymi odnośnie zebrania materiału dowodowego, poinformowania stron, umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a jego podstawą faktyczną są właśnie ustalenia poczynione w trakcie kontroli. Za błędny należy uznać w związku z tym wniosek strony skarżącej, iż z brzemienia art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, ograniczającego sumę kar nakładanych w wyniku jednej kontroli, wynika obowiązek wydania decyzji z pominięciem powyższych wymogów dotyczących procedury administracyjnej. Przepis ten określa jedynie maksymalną kwotę jakiej nie może przekroczyć suma kar nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej oraz podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie. Na marginesie należy jednocześnie zauważyć, iż strona jako zarzut w skardze podniosła niedostateczne zagwarantowanie jej w toku postępowania administracyjnego praw wynikających z przepisów k.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, odpowiadają prawu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.