VI SA/Wa 682/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 75j ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.), w wyniku rozpatrzenia odwołania M. B. utrzymał w mocy uchwałę nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] w sprawie ustalenia wyniku egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Organ wskazał, iż z uzasadnienia uchwały Komisji Egzaminacyjnej wynika, że M. B. uzyskał z testu wyboru 189 punktów, co przesądza o negatywnym wyniku egzaminu. W odwołaniu skarżący zarzucił, że pytania nr: 186, 197, 198, oraz 204 zostały sformułowane nieprawidłowo, w sposób nieprecyzyjny, zmuszający do przyjęcia dodatkowych, niewskazanych w ich treści przesłanek w celu udzielenia na nie odpowiedzi. Organ stwierdził, iż po ponownym przeliczeniu punktacji przez organ II instancji, skarżący uzyskał z egzaminu 189 punktów, a zatem nie uzyskał wymaganych ustawowo 190 punktów, przy czym każdy wynik poniżej określonego ustawowego progu jest wynikiem negatywnym, niezależnie od liczby brakujących punktów, zgodnie z przepisem ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.) – dalej Poa. Minister podniósł, że decyzja dotycząca ustalenia wyniku egzaminu konkursowego nie jest decyzją uznaniową, w której Minister Sprawiedliwości ma możliwość wyboru i swobodnej oceny, jaki wynik kandydata może uznać za pozytywny. Wskazując na art. 75i § 3 Poa., który to przepis przesądza, że pozytywny wynik uzyskuje kandydat, który otrzymał co najmniej 190 punktów, organ wskazał, iż skarżący takiej liczby punktów nie uzyskał, a więc wynik egzaminu nie mógł być pozytywny. Odnosząc się do szczegółowych zarzutów skarżącego, a więc kolejno do nieprawidłowego sformułowania pytań 186 o treści: "Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A. jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C. trójinstancyjne." organ zauważył, iż prawidłową odpowiedzią na nie była odpowiedź "A", gdy skarżący zaznaczył odpowiedź "C", wskazując, że pytanie jest nieprecyzyjne i w związku z tym nie można na nie udzielić jednoznacznie prawidłowej odpowiedzi. Organ nie podzielił argumentacji skarżącego i podkreślił, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą – Prawo dewizowe, postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest jednoinstancyjne. Dodał, że wątpliwości skarżącego co do prawidłowości sformułowania tego pytania, pozostają bez znaczenia dla wyboru właściwej odpowiedzi na pytanie testowe, które odnosi się do zagadnienia liczby instancji postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego. Przechodząc do pytania nr 197 poprawną odpowiedzią była odpowiedź "B", podczas gdy skarżący zaznaczył odpowiedź "A". Pytanie o ww. numerze brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawą o podatku leśnym, lasy zajęte na prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych są opodatkowane: A. podatkiem leśnym , B. podatkiem od nieruchomości, C. podatkiem rolnym." Jak podkreślił organ ewidentnie nieprawdziwa jest odpowiedź "A", bowiem prawidłowa odpowiedź wynika z treści samego art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym, który wskazuje, że lasem w znaczeniu podatkowym są grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy. Natomiast pojęcie "lasy" używane przez ustawę o podatkach i opłatach lokalnych jest zdefiniowane w art. 1a ust. 3 pkt 2 tej ustawy, jako grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków. Skoro, zdaniem organu, ustawa o podatkach i opłatach lokalnych nie zawiera odmiennej definicji lasu, to lasy zajęte na cele pozarolniczej działalności w zakresie usług turystycznych muszą być lasem w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o podatku leśnym. W pytaniu nr 198, które brzmiało: "Zgodnie z ustawą o podatkach i opłatach lokalnych, stawki procentowe mają zastosowanie do podatku od nieruchomości, gdy opodatkowane są: A. budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, B. budynki i ich części, C. grunty", skarżący jako właściwą wskazał odpowiedź "B", podczas gdy prawidłową odpowiedzią była odpowiedź "A", oparta na przepisie art. 2 ust. 1 pkt 3 i art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Uznał, że pytanie zostało źle sformułowane, gdyż jest zbyt ogólne, przez co zmusza do przyjęcia dodatkowych, niewskazanych w jego treści przesłanek, w celu udzielenia na nie odpowiedzi. Przedstawił ponadto szeroką argumentację związaną z pojęciem "budowli", co w jego ocenie ma dowodzić poprawności udzielonej przez niego odpowiedzi "B". Prawidłową odpowiedzią na zakwestionowane przez skarżącego pytanie nr 204, o treści: "Zgodnie z ustawą o podatku akcyzowym, opodatkowaniu akcyzą podlega: A .wyrób akcyzowy, B. produkcja wyrobów akcyzowych zharmonizowanych, C. dostawa towarów, nie będących wyrobami akcyzowymi", była odpowiedź "B", natomiast skarżący udzielił odpowiedzi "A", zarzucając jego nieprecyzyjne sformułowanie, które prowadzi do wątpliwości, czy odnosi się ono do przedmiotu opodatkowania, czy też do momentu powstania obowiązku podatkowego. Organ podkreślił, że do wskazania prawidłowej odpowiedzi na pytanie nr 204 konieczna była znajomość zasadniczych przepisów ustawy o podatku akcyzowym, do których należy art. 4 ust. 1 pkt 1. Z przepisu tego wynika, że sam wyrób akcyzowy zharmonizowany nie jest przedmiotem tego podatku, lecz jego produkcja. Dalszy obrót takimi produktami (towarami) nie powoduje już obowiązku uiszczenia akcyzy, której obowiązek podatkowy, jako obrotowy, jednofazowy (jednokrotny), ciążył na producencie zharmonizowanych wyrobów akcyzowych. Wynika z tego, że przedmiotem tego podatku nie jest wyrób akcyzowy (odpowiedź "A"), lecz czynność profesjonalnego obrotu wyrobami akcyzowymi. Wreszcie organ stwierdził, iż kontroli zostały poddane wszelkie czynności dotyczące przeprowadzonego egzaminu konkursowego i w wyniku tej kontroli nie stwierdzono żadnych uchybień w odniesieniu do żadnego z pytań testu egzaminacyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. B., zarzucając naruszenie art. 71i ust. 1 Poa., domagał się uchylenia decyzji Ministra Sprawiedliwości. W uzasadnieniu skarżący powtórzył zgłoszone w odwołaniu zarzuty i rozwinął przedstawioną tam argumentację. Wskazując na treść ww. artykułu ustawy Prawo o adwokaturze, podkreślił, że sposób sformułowania pytań i odpowiedzi na nie tak, aby tyko jedna odpowiedź z trzech zaproponowanych była prawidłowa, oznacza, że konstrukcja tych pytań i odpowiedzi nie może wprowadzać uczestnika konkursu w błąd i nie może budzić wątpliwości. Dodał, iż w sytuacji kiedy żaden z zaproponowanych w teście egzaminacyjnym wariantów odpowiedzi nie może zostać uznany za prawidłowy, wówczas konsekwencje takiego stanu rzeczy nie powinny obciążać przystępującego do testu kandydata na aplikację i winny być rozstrzygane na jego korzyść. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone w decyzji stanowisko, odnosząc się do poszczególnych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną uchwałę lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując oceny zasadności wniesionej przez skarżącego M. B. skargi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zdaniem sądu, doszło bowiem do naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego. Postępowanie konkursowe na aplikację adwokacką jest postępowaniem administracyjnym, które przeprowadza powołany w tym celu organ Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich, od której rozstrzygnięcia przysługuje stronie odwołanie do Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 75i ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058, ze zm.) egzamin konkursowy polega na rozwiązaniu testu składającego się z zestawu 250 pytań zawierających po trzy propozycje odpowiedzi, z których tylko jedna jest prawidłowa. Kandydat może wybrać tylko jedną odpowiedź. Za każdą prawidłową odpowiedź kandydat uzyskuje 1 punkt. Test sprawdza komisja w składzie, który przeprowadza egzamin konkursowy. Pozytywny wynik z egzaminu konkursowego otrzymuje kandydat, który uzyskał z testu co najmniej 190 punktów. Przepis art. 75a ust. 3 Poa. stanowi natomiast, że egzamin konkursowy polega na sprawdzeniu wiedzy kandydata na aplikanta adwokackiego z zakresu prawa: konstytucyjnego, karnego, postępowania karnego, karnego skarbowego, wykroczeń, cywilnego, postępowania cywilnego, gospodarczego, spółek prawa handlowego, pracy i ubezpieczeń społecznych, rodzinnego i opiekuńczego, administracyjnego, postępowania administracyjnego, finansowego, europejskiego, ustroju sądów, samorządu adwokackiego i innych organów ochrony prawnej działających w Rzeczypospolitej Polskiej, a także warunków wykonywania zawodu adwokata i etyki tego zawodu. W nawiązaniu do treści wyżej zacytowanych przepisów Sąd uznał za trafny zarzut skarżącego polegający na wadliwym skonstruowaniu pytania nr 186, w którym nie jedną, lecz dwie z przedstawionych propozycji odpowiedzi można uznać za prawidłowe. Pytanie brzmiało: "Zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego i ustawą Prawo dewizowe postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego jest: A jednoinstancyjne, B. dwuinstancyjne, C trójinstancyjne." Według organu prawidłowa odpowiedź na to pytanie to odpowiedź "A", która oparta jest na art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 114, poz. 1178 ze zm.) w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący dowodził natomiast, że prawidłowa na to pytanie jest zakreślona przez niego odpowiedź "B". W ocenie Sądu zarzutom skarżącego odnośnie pytania nr 186 nie można odmówić racji. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe stanowi, że do decyzji Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydanych w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, stosuje się odpowiedni art. 127 § 3 k.p.a. Zgodnie natomiast z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z treści powyższych przepisów wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w sprawie indywidualnego zezwolenia dewizowego strona może wystąpić do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje "od decyzji wydanej w pierwszej instancji", a "do wniosku tego stosuje się odpowiedni przepisy dotyczące odwołań" to analiza literalnego brzmienia powyższych przepisów, w powiązaniu z treścią przepisów § 1 oraz § 2 art. 127 k.p.a., może prowadzić do wniosku, że decyzja wydana przez Prezesa Narodowego Banku Polskiego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jest decyzją wydaną w drugiej instancji mimo tożsamości podmiotowej organu pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom organu – analiza powyższych przepisów nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w pytaniu nr 186 prawidłowa jest tylko odwiedź "A", a nie wskazana przez skarżącego odpowiedź "B". Natomiast faktycznie z przywołanych przez organ poglądów doktryny wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, od której nie służy odwołanie, jest rozpatrywany w postępowaniu jednoinstancyjnym. Problem w pytaniu nr 186 sprowadza się więc w rzeczywistości do kwestii, czy o dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym można mówić tylko wtedy, gdy do kolejnego rozstrzygnięcia sprawy właściwy jest organ wyższego stopnia, czy także wtedy gdy właściwy jest ten sam organ administracji, który rozstrzygnął sprawę w pierwszej instancji. W doktrynie prezentowane są poglądy, że dwuinstancyjność postępowania może być rozpatrywana w dwóch aspektach - materialnym oraz formalnym. W aspekcie materialnym dwuinstancyjność postępowania polega na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy pod względem merytorycznym. W aspekcie formalnym wyraża się natomiast w konstrukcji toku instancji i zakłada przesunięcie uprawnień do ponownego rozpatrzenia sprawy na organ wyższej instancji. Według W. Dawidowicza, punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możności dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam. Dwuinstancyjność bowiem "jest pojęciem procesowym a nie ustrojowym – z tym, że zamyka się ono w systemie organów administracji państwowej" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 45). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r. II GPS 2/06 wyraził pogląd, że w sukcesywnie budowanym stanie prawnym, w orzecznictwie i doktrynie istnieją wystarczająco silne przesłanki do przyjęcia, że wniosek strony przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a. uruchamia tok instancji w znaczeniu procesowym, który nie musi być zbudowany na hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej. W takiej sytuacji sprawa jest drugi raz rozpoznawana z odpowiednim stosowaniem przepisów dotyczących odwołań od decyzji, oczywiście z pominięciem przepisów ściśle powiązanych z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym, oraz z wykorzystaniem wprost lub z nieodzowną modyfikacją innych przepisów postępowania odwoławczego. (vide: LEX nr 235169) Przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. instytucja wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w świetle rozbieżnych poglądów doktryny oraz orzecznictwa, nie może więc być uznana jednoznacznie za wyjątek od zasady dwuinstancyjności. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest bowiem szczególnym środkiem odwoławczym występującym w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym i odpowiada swym charakterem pojęciu środka odwoławczego. Środek ten w istocie ma wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością tj. nie przesuwa sprawy do rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że przepis art. 127 § 3 k.p.a. wprowadzono ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8). Przepis ten zastąpił obowiązujący uprzednio art. 110 § 2 k.p.a., który głosił, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji nie przysługuje odwołanie. Przepis art. 8 ust. 3 ustawy Prawo dewizowe w pierwotnym brzmieniu (obowiązującym do dnia 20 kwietnia 2007 r.) stanowił natomiast, że decyzje Prezesa Narodowego Banku Polskiego wydawane w sprawach związanych z udzielaniem indywidualnych zezwoleń dewizowych, są ostateczne. W świetle powyższych rozważań budzić może, w ocenie Sądu, uzasadnioną wątpliwość sformułowanie tego rodzaju pytania, jak pytanie nr 186, na egzaminie konkursowym na aplikację, albowiem w teście, w którym sprawdzeniu ma podlegać wiedza przyszłych dopiero aplikantów adwokackich, winno się unikać wprowadzania takich pytań, na które jednoznaczna odpowiedź nie wynika expressis verbis z przepisów prawa, a jedynie z wykładni systemowej dokonywanej przez organ oraz poglądów doktryny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r. II GSK 355/07 wyraźnie wskazał na obowiązek zachowania jak najdalej idącej dbałości przy redagowaniu pytań egzaminacyjnych na aplikacje, w celu eliminowania możliwości udzielenia więcej niż jednej odpowiedzi jako prawidłowej. Relacja pomiędzy odpowiedzią, a pytaniem musi być zawsze sprawdzalna na podstawie jednoznacznych kryteriów wynikających ze stanu prawnego, do którego nawiązuje pytanie (vide: LEX nr 463863). Pytania testowe na aplikację adwokacką winny być bowiem testem wyłącznie na wiedzę wynikającą z określonych dziedzin prawa i instytucji prawnych ukształtowanych przez prawo pozytywne. Niedopuszczalne jest, aby w pytaniach pojawiały się zagadnienia prawne, co do których zarówno doktryna, jak i orzecznictwo nie doszły do wspólnych konkluzji, albowiem nie jest właściwe wymaganie od ewentualnych adeptów zawodów prawniczych jednoznacznego rozstrzygania zagadnień prawnych, co do których nie są zgodne również autorytety prawnicze. W ocenie Sądu - jeśli chodzi natomiast o pytania nr 197, 198 oraz 204 - uznać należy, iż organ prawidłowo, w sposób wszechstronny i przekonywujący odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od uchwały Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] organ w sposób pełny przedstawił obowiązujący w tej materii stan prawny oraz wyjaśnił stronie skarżącej, dlaczego jej stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni dokonaną przez Ministra Sprawiedliwości materialnoprawną ocenę stawianych zarzutów, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa strona skarżąca udzieliła niepoprawnych odpowiedzi na te pytania. Sporne pytania testowe mieszczą się w ramach zakresu przedmiotowego egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką. Zostały sformułowane zgodnie z zaleceniem zawartym w przepisie art. 75i ust. 1 Poa., zaś odpowiedź wskazana przez organ, jako właściwa - wynika z poprawnego w tym zakresie klucza odpowiedzi załączonego do testu. Pytania te oparte były na przepisach prawa i zostały sformułowane jednoznacznie, a wśród propozycji odpowiedzi była wyłącznie jedna poprawna odpowiedź. Udzielenie przez skarżącego błędnych odpowiedzi na te pytania było, w ocenie Sądu, wynikiem czynienia przez niego pewnych dodatkowych założeń nie wynikających z treści pytania oraz jego własnej interpretacji przepisów. Wobec tego, że uchwałą Komisji Egzaminacyjnej nr [...] Komisji Egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości na obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r., ustalony został wynik egzaminu konkursowego skarżącego na 189 punktów, a jedno z pytań, zdaniem Sądu, zostało sformułowane nieprawidłowo, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, Sąd działał na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.