VI SA/Wa 685/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2013 r. sprawy ze skargi D. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony postanawia: 1. umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 2. zwrócić skarżącej D. w W. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w W. (dalej Wojewódzki Inspektor) z [...] listopada 2012 r., którym odmówiono [...] Izbie Aptekarskiej w W. (dalej skarżąca) dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "A." położonej w Z., przy ulicy L. [...]. Jako podstawę organ wskazał art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca [...] Izba Aptekarska w W. w lipcu 2012 r. wniosła o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zaprzestanie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej. Jako podstawę swojego żądania wskazała art. 5 § 2 pkt 5 w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa. w zw. z art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5-6 i pkt 9 oraz ust. 2 pkt 11 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o Izbach Aptekarskich (tekst jednolity: Dz.U z 2008 r., Nr 136, poz. 856 ze zm.); art. 94a ust. 1-4, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b) oraz art. 129b ust. 2 p.f. Uzasadniając istnienie po swojej stronie interesu prawnego podniosła, że jest organizacją społeczną, której cele statutowe uzasadniają wszczęcie postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Wskazała, że podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenia dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania. Do wniosku dołączono między innymi: pisma kierowane do pacjentów apteki, ofertę współpracy dla apteki, ofertę systemu [...], wzór umowy systemu [...] i regulamin funkcjonowania systemu [...], kopię ulotki [...] oraz listę aptek honorujących legitymację [...], wzór umowy o współpracy określający zasady uczestnictwa apteki w Programie [...], kopię kuponów do realizacji w sieci aptek Programu [...] i kopię ulotki "[...]". Organ wezwał skarżącą do uzupełnienia ww. wniosku poprzez nadesłanie statutu Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. oraz do: 1. wskazania związku przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi w powiązaniu z interesem społecznym; 2. skonkretyzowanie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie lub dopuszczenia jej do toczącego się postępowania; 3. wykazanie zasadności udziału jej w postępowaniu administracyjnym, którego domaga się wszczęcia lub wnosi o dopuszczenie na prawach strony do postępowań już prowadzonych; 4. uprawdopodobnienie, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów (dla interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa.). W odpowiedzi skarżąca wskazała jako cel statutowy § 5 tiret 6 statutu, zgodnie z którym jej Rada kieruje działalnością Izby w okresie pomiędzy zjazdami skarżącej, w szczególności poprzez współdziałanie z organami władzy i administracji państwowej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Natomiast jako interes społeczny wskazała ratio legis wprowadzenia zakazu reklamy aptek. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny odmawiając skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu stwierdził, że organizacja społeczna musi wykazać, że wszczęcie postępowania jest uzasadnione celami statutowymi owej organizacji oraz że przemawia za tym interes społeczny. Jak zauważył organ, skoro postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia reklamy ww. apteki ogólnodostępnej oraz jej działalności nie jest prowadzone, przy czym skarżąca złożyła odrębny wniosek o wszczęcie takiego postępowania, to niemożliwym jest dopuszczenie jej do udziału na prawach strony w postępowaniu, o którym nie może być jeszcze mowy. Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Cytując ten przepis stwierdziła, że organ rozpatrując stosowny wniosek organizacji społecznej bada czy zostały spełnione kumulatywnie obie wymienione w tym przepisie przesłanki. Przy czym organ nie dysponuje w tym zakresie uznaniem administracyjnym, a postanowienie, o jakim mowa w art. 31 § 1 pkt 2 Kpa. ma charakter związany. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych skarżąca wskazała, że samorząd aptekarski został utworzony, a jego działalność uregulowana w ustawie z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich w celu realizacji art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Zawód farmaceuty jest zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 Konstytucji RP i jest nim sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co zostało potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach. Przepis art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi zaś, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających w szczególności na kierowaniu apteką, punktem aptecznym, działaniem farmacji szpitalnej lub hurtownią farmaceutyczną. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m. in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym art. 94a p.f., zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Skarżąca podała, że osoba kierująca apteką, odpowiedzialna za jej prawidłowe prowadzenie, której podległa apteka uczestniczy w reklamie, narusza zasady prawidłowego wykonywania zawodu. Pieczę i nadzór nad tym zawodem jako zawodem zaufania sprawuje organ samorządowy w interesie społecznym, co wynika wprost z Konstytucji RP. Skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowanie prowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, skoro izba sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Uczestniczenie apteki w niedozwolonej reklamie mieści się w zakresie czynności samorządu, obejmujących nadzór nad wykonywaniem zawodu w zakresie pełnienia funkcji kierowniczej, obejmującej odpowiedzialność za prawidłowe kierowanie apteką. Nadto, zdaniem skarżącej, skierowanie przez nią ww. wniosku uzasadniał także § 5 tiret 6 jej statutu. Łamanie bowiem przez aptekarza zakazu reklamy apteki jest sprawą związaną z wykonywaniem tego zawodu i mającą wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy aptek, a to w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Dlatego też, zdaniem skarżącej, jako jednostka samorządu aptekarskiego, powinna być dopuszczona do postępowania prowadzonego przez Wojewódzkiego Inspektora jako organizacja społeczna, gdyż jest - jako organ reprezentujący i nadzorujący wszystkich farmaceutów - zainteresowana wynikiem tego postępowania. Wyjaśniła przy tym, że tylko w sytuacji dopuszczenia jej do postępowania mogłaby w pełni reprezentować interes całej grupy zawodowej farmaceutów, co leży w interesie wszystkich członków samorządu, przestrzegających obowiązujące prawo. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, jakoby w sprawie nie wykazała powiązania przedmiotowej sprawy z interesami indywidualnymi i zbiorowymi członków Izby Aptekarskiej. Jej zdaniem jasnym jest, że postępowanie dotyczące łamania obowiązującego farmaceutów zakazu reklamy dotyczy całej grupy zawodowej farmaceutów, a nie tylko konkretnego kierownika apteki, przeciwko któremu toczy się postępowanie. Samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie, ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność aptek sprzeczna z zakazem reklamy, ponieważ jego wprowadzenie jest efektem wieloletnich zabiegów samorządu aptekarskiego. W związku z powyższym samorząd ten czuje się zobowiązany do podejmowania działań, mających na celu skuteczne egzekwowanie ww. zakazu i zwalczanie wszelkich prób jego obejścia. W związku z powyższym udział samorządu w postępowaniu jak najbardziej leży w interesie publicznym. W zakresie istnienia drugiej przesłanki skarżąca na wstępie wyjaśniła, że nie ma ustawowej definicji "interesu społecznego", dlatego odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wyraziła pogląd, że głównym interesem chronionym przez samorząd aptekarski jest w przedmiotowym postępowaniu interes publiczny, którym jest gwarancja ochrony zdrowia pacjentów przy świadczeniu usług farmaceutycznych przez farmaceutów w ramach celu, dla którego został powołany na zasadach określonych w Konstytucji, czyli dla sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego - zawodu farmaceuty. Biorąc powyższe pod uwagę nie zgodziła się z poglądem Wojewódzkiego Inspektora, że brak jest interesu społecznego przemawiającego za jej udziałem w postępowaniu dotyczącym zakazu reklamy aptek i ich działalności. Za niesłusze uznała więc twierdzenie organu, jakoby ocena aptek należała wyłącznie do Inspektorów Farmaceutycznych. Jej zdaniem, prawo do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby wynika explicite z art. 31 § 1 Kpa., po spełnieniu przez nią przesłanek określonych w ustawie, a których istnienie zostało dowiedzione. Główny Inspektor w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na wstępie przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko doktryny w zakresie art. 31 § 1 Kpa. Stwierdził, że skarżąca nie wykazała konkretnego interesu społecznego, a jedynie wyraziła generalne przekonanie, że należy przestrzegać obowiązujących przepisów prawa. Taka konstatacja skarżącej, w ocenie organu, jest niewystarczająca do żądania dopuszczenia do toczącego się postępowania. Główny Inspektor wyjaśnił, że nie poddaje wątpliwości potrzeby zakazu reklamy aptek i w pełni popiera stanowisko wyrażone przez skarżącą. Organ odnosząc się do twierdzenia skarżącej, jakoby mogłaby być ona wsparciem merytorycznym w prowadzeniu postępowania w sprawie reklamy aptek wskazał, że podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Rola organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może polegać na przedstawianiu swoich poglądów na temat poszczególnych działań strony toczącego się postępowania. Tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny może dokonać analizy danego działania strony i ocenić czy stanowi ono zabronioną reklamę apteki, czy też nie. Główny Inspektor zauważył, że strona skarżąca w istocie nie kieruje się tylko i wyłącznie interesem pacjenta lecz także chęcią ochrony członków samorządu, prowadzących apteki. Organ stwierdził, że dopuszczenie skarżącej do udziału w postępowaniu naraża interes strony. Wyjaśnił, że skarżąca to zrzeszenie farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. W związku z tym Główny Inspektor uznał, że dopuszczenie skarżącej do tego postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie, będzie miała ona dostęp do dokumentów, dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, na co zwrócił uwagę organ, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. Dlatego też, w ocenie Głównego Inspektora, dopuszczenie skarżącej do ww. postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, mogłoby poważnie zagrozić interesom tego przedsiębiorcy. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że wniosek skarżącej nie może zostać zrealizowany, ze względu na niewykazanie przez nią interesu społecznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Izba Aptekarska zarzuciła naruszenie: 1) art. 31 § 1 Kpa.: a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem skarżącej w postępowaniu lub za jego wszczęciem; b. poprzez przyjęcie, że udział skarżącej w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jej celami statutowymi; 2) art. 7 Kpa., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością; 3) art. 8 Kpa., poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji skarżącej, nierozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania skarżącej, co podważa zaufanie skarżącej do władzy publicznej; 4) art. 11 Kpa. i art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 5) art. 12 Kp.a., poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącej; 6) art. 77 § 1 Kpa., poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącą materiału dowodowego; 7) art. 80 § 1 Kpa., poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego; 8) art. 107 § 3 Kpa. w zw. z art. 126 Kpa., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w sprawie, podkreślając raz jeszcze, że jest organizacją społeczną stanowiącą samorząd aptekarski. Wyraziła poglad, że niezasadnym było przyjęcie przez organ generalnego wykluczenia jej z postępowania tylko z tego tytułu, że członkowie mają interesy konkurencyjne w stosunku do uczestnika postępowania. Zdaniem skarżącej, w toku postępowania wykazała kumulatywne istnienie przesłanek przemawiających za dopuszczeniem jej do wnioskowanego postępowania, a organ w ogóle nie odniósł do tej okoliczności. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora oraz postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Pismem z 29 sierpnia 2013 r., które wpłynęło do Sądu w dniu 2 września 2013 r., skarżąca poinformowała, że cofa złożoną skargę. Zgodnie z treścią art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził, by cofnięcie skargi zmierzało do wywołania wspomnianych w cytowanym wyżej przepisie skutków i z tych względów było niedopuszczalne. Sąd uznając zatem cofnięcie skargi za skuteczne orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 oraz art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a, jak w sentencji postanowienia.