VI SA/Wa 697/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant ref. staż. Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi "S." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę W dniu [...] lipca 2018 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. [...] w rejonie ul. [...], podczas której stwierdzono funkcjonowanie w nim reklam na dwutablicowym nośniku reklamowym bez wymaganego przepisami ustawy zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół nr [...]. Pomiar geodezyjny przedmiotowych reklam wykazał, że powierzchnia całkowita reklam wynosiła odpowiednio17,23 m2 oraz 17,43 m2 , z czego 7,91 m2 oraz 8,35 m2 znajdowało się w pasie drogowym ul. [...]. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] lipca 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] oraz [...] września 2018 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklam. Zarząd Dróg Miejskich zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. poinformował S. sp. z o.o. o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją przed wydaniem decyzji. W dniu 29 sierpnia 2018 r. Prezes Zarządu S. sp. z o.o. zapoznał się z aktami sprawy. Do sprawy nie wniesiono uwag. Następnie pismem z dnia 5 września 2018 r. Spółka wniosła o umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na brak wiedzy na temat granic pasa drogowego ul. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr. [...] Prezydent [...] na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 20 pkt. 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w związku z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.); uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie statutu Zarządu Dróg Miejskich oraz uchwały Rady [...] nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2004 r. nr [...], poz. [...] ze zm.), wymierzył S. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 25 869,66 zł (dwadzieścia pięć tysięcy osiemset sześćdziesiąt dziewięć złotych 66/100) za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w okresie od 24 lipca 2018 r. do 4 września 2018 r. poprzez umieszczenie w nim reklam na dwutablicowym nośniku o powierzchni 7,91 m: oraz 8,35 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wskazała, że analiza stanu sprawy i jej okoliczności przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej. Organ I instancji powziął wiadomość o zajęciu pasa drogowego [...] lipca 2018 r., a wszczęcie postępowania nastąpiło dopiero [...] sierpnia 2018 r., czyli po ponad miesiącu, co bezpośrednio wpłynęło na wysokość kary pieniężnej. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i odstąpienie od nałożonej kary ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa oraz zaprzestanie naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. w W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że dla zasadności wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego podstawowe znaczenie ma ustalenie następujących okoliczności: czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. W rozpatrywanej sprawie zebrany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że w dniach 24 lipca 2018 do 4 września 2018 r. Skarżąca zajmowała fragment terenu stanowiący pas drogowy ul. [...] w rej ul. [...] poprzez umieszczenie w nim dwóch reklam łącznej o powierzchni 7,91 i 8,35 m: bez zezwolenia zarządcy drogi. Okoliczność funkcjonowania w pasie drogowym reklamy należącej do odwołującej się Spółki została potwierdzona dokumentacją fotograficzną, notatkami służbowymi pracowników zarządcy drogi oraz protokołami. Przeprowadzone kontrole wykazały nielegalne zajęcie pasa drogowego w opisany powyżej sposób i potwierdziły sposób zajęcia pasa drogowego w określony w trakcie pierwszej kontroli sposób. W ocenie organu, mając na względzie sposób zajęcia pasa drogowego oraz częste kontrole potwierdzające zajęcie pasa w sposób niezmienny, przyjąć należał, że zajęcie dokonane było w okresie wskazanym w decyzji w sposób ciągły. Ponadto reklama umieszczona była w sposób trwały. Ustalony stan faktyczny wyczerpuje hipotezę normy prawnej zawartej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Oznacza to, że zarządca drogi prawidłowo wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia, ustalając jej wysokość jako iloczyn zajętej powierzchni 16,26 m2, ustalonej wysokości opłaty 37 zł/m2 dziennie i 43 dni zajęcia terenu, powiększonej dziesięciokrotnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że skarżąca winna była wystąpić do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], podczas gdy Skarżąca, w oparciu o zawartą umowę najmu miała uzasadnione podstawy, by przyjąć, że grunt na którym znajduje się reklama jest w posiadaniu podmiotu, z którym Skarżąca zawarła umowę najmu – N. sp. z o.o. z siedzibą w W., wobec czego nie było koniecznym wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego; 2. art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Skarżąca nie dopuściła się samowolnego zajęcia pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rej. ul. [...], gdyż umieściła ona nośnik reklamowy na podstawie umowy najmu zawartej z N. sp. z o.o., na nieruchomości gruntowej będącej w jej posiadaniu; 3.art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie można mówić o znikomym charakterze naruszenia, co w konsekwencji skutkowało niezastosowaniem ww. przepisów, podczas gdy należyta analiza stanu sprawy i jej okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, powinna skutkować obligatoryjnym zastosowaniem przez Organ II instancji art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. i w konsekwencji odstąpieniem od nałożenia kary pieniężnej na Spółkę - przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. i z art. 35 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2018 r., podczas gdy decyzja ta z uwagi na uchybienia procesowe popełnione przez Organ I instancji w toku postępowania polegające w szczególności na nieuzasadnionym opóźnianiu wszczęcia postępowania administracyjnego (w sytuacji gdy Organ I instancji powziął wiadomość o rzekomym zajęciu pasa drogowego [...] lipca 2018 roku, a wszczęcie postępowania administracyjnego nastąpiło [...] sierpnia 2018 roku) powinna być uchylona i postępowanie powinno być umorzone; 2.art. 8 k.p.a. oraz art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu skarżonej decyzji do zarzutu naruszenia art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. stawianego przez skarżącą i dotyczącego prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (od dnia 24 lipca 2018 r. do dnia 4 września 2018 r.) oraz nieuzasadnionego opóźnienia daty wszczęcia postępowania, które to działanie Organu II instancji skutkowało tym, że w toku dalszego postępowania, Skarżąca nie była w stanie zweryfikować, czy podnoszone przez nią zarzuty zostały przez Organ II instancji rozpatrzone; 3.art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpoznania sprawy oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości, zwłaszcza tych, czy Spółka zajęła samowolnie pas drogowy, oraz czy obszar, w którym umieszczony był nośnik reklamowy stanowi pas drogowy, co doprowadziło Organ II instancji do błędnego uznania, że przedmiotowa reklama znajduje się w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] i w konsekwencji skutkowało nałożeniem na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 25.869,66 zł z tytułu nielegalnego zajęcia pasa drogowego. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie kosztów postępowania. Ewentualnie, gdyby Sąd nie przychylił się do wniosku o umorzenie postępowania strona wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm.). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm., dalej u.d.p.), pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej za zajęcie pasa drogowego. Zatem okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Z powołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek inne warunki nałożenia kary. Istotne zaś w sprawie okoliczności powinny być ustalone przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem podmiotem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., II GSK 560/08). W niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły, że to skarżąca zajęła pas drogowy poprzez umieszczenie w jego obrębie reklamy - bez zezwolenia zarządcy drogi, a zatem, że to skarżąca jest podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu. Podnoszone przez skarżącą okoliczności, że do umieszczenia reklamy w pasie drogowym doszło na podstawie umowy najmu, wobec czego nie było koniecznym wystąpienie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie mogą odnieść żadnego skutku. O przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą takie dowody z akt sprawy, jak wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej oraz pomiar sytuacyjny reklamy. Na podstawie ww. dowodów można określić przebieg linii pasa drogowego oraz usytuowanie w granicach tego pasa obiektu skarżącej. Ww. dowody znajdują się w aktach sprawy. Skarżąca nie podnosiła w stosunku do nich żadnych zastrzeżeń. Wartość tych dowodów nie została podważona, co oznacza, że istotne dla rozstrzygnięcia fakty mogły być na ich podstawie przez organ ustalone. Dla porządku wskazać należy, że do orzeczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wystarczające jest powołanie się przez organ na znajdujący się w aktach sprawy miarodajny dokument, z którego wynika przebieg granic takiego pasa. Organ nie ma zaś obowiązku fizycznego wydzielania go na nieruchomości, czy w inny sposób - z urzędu - informowania, że określony teren stanowi pas drogowy i jego zajęcie wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi. Ustalenie ww. okoliczności należało do skarżącej, którą - jako przedsiębiorcę - obowiązują podwyższone standardy staranności przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Także okres zajęcia pasa drogowego został prawidłowo w postępowaniu administracyjnym ustalony na podstawie znajdujących się w aktach dowodów, tj. protokołu kontroli pasa drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r, karty kontroli zajęcia pasa drogowego w dniach [...] sierpnia 2018 r., [...] sierpnia 2018 r., [...] września 2018 r. i [...] września 2018 r. Pierwszy dzień okresu, za który naliczono karę w oparciu o przepis art. 40 ust. 12 u.d.p. wyznacza dzień, w którym po raz pierwszy stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym. Koniec okresu, za który naliczono skarżącej karę, to dzień kontroli pasa drogowego, podczas której po raz ostatni odnotowano istnienie reklamy w pasie drogowym. Na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów należy stwierdzić, że okres zajęcia pasa drogowego został obliczony prawidłowo. Udokumentowanie bowiem, że reklama skarżącej znajdowała się w pasie drogowym w określonych (konkretnych) dniach pozwalało - uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz logiki - na sformułowanie wniosku, że obiekt ten znajdował się w pasie drogowym nieprzerwanie w całym okresie, o którym mowa w decyzji. Powierzchnia reklamy wynika z dołączonej do akt mapy zajęcia pasa drogowego Również wysokość kary pieniężnej została wyliczona prawidłowo, tj. w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, tj. z uwzględnieniem stawki wynikającej z uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, istotne w sprawie okoliczności zostały przez organy wykazane. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej o zwlekaniu przez organ ze wszczęciem postępowania w sprawie, tj. - jak należy rozumieć - po upływie dopiero pewnego czasu od powzięcia przez organ wiadomości o nielegalnym zajmowaniu pasa drogowego - to wskazać należy, że nie ma ona wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie ma takiego przepisu prawa, który uwalniałby od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego lub pozwalał na miarkowanie kary z uwagi na upływ czasu między stwierdzeniem istnienia obiektu posadowionego w pasie drogowym bez zezwolenia, a datą wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Zatem, niezależnie od tego, czy organ wszczął postępowania bezzwłocznie, czy też z jakichkolwiek przyczyn zwlekał ze wszczęciem postępowania, to za każdy dzień bezprawnego zajęcia pasa drogowego kara musi być wymierzona. Podkreślić przy tym należy, że wysokość tej kary nie jest spowodowana ewentualnym niesprawnym działaniem organu, tylko bezprawnym zajęciem pasa drogowego, aż do momentu usunięcia obiektu umieszczonego tam bez zezwolenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., II GSK 2078/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16). Podkreślić należy, że decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (tak: np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r., II GSK 2326/13, wyrok z 14 października 2016 r., II GSK 773/15, wyrok z dnia 19 września 2018 r., II GSK 2553/16). W niniejszej sprawie okoliczności warunkujące nałożenie na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi są bezsporne i zostały ustalone bez naruszenia prawa. W ocenie Sądu, zebrane przez organ w niniejszej sprawie dowody, w tym dokumenty urzędowe i dokumentacja fotograficzna, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdzają zajęcie przez skarżącą we wskazanym okresie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego jest odpowiedzialnością obiektywną, którą ponosi osoba zajmująca tenże pas. Zaznaczyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości miarkowania kary pieniężnej lub innych mechanizmów prawnych dających możliwość jej oceny z punktu widzenia właściwych np. prawu karnemu zasad współmierności kary. W postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia organ ma za zadanie ustalić, że nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego. W niniejszej sprawie, w oparciu o całokształt materiału dowodowego i w sposób wyczerpujący zostały wyjaśnione motywy podjętego rozstrzygnięcia. W zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 107 § 1 kpa, w szczególności zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne - stosownie do wymogów art. 107 § 3 kpa. Stan faktyczny sprawy opisany w decyzji nie wymaga dodatkowych ustaleń, jest jednoznaczny, natomiast uzasadnienie prawne wyjaśnia podstawy prawne zaskarżonej decyzji. Z kolei sam fakt, że strona skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu administracji, nie przesądza o tym, że w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.