VI SA/Wa 700/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd. oraz lp. 10.2, lp. 10.3, 11.2 ust. 2, 11.2 ust. 4, 11.2 ust. 1, 11.4 ust. 7 lit. a), b), d), f) załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8, rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 15 ust. 2, art. 15 ust. 3, art. 15 ust. 5 rozporządzenia rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] września 2008 r. wniesionego przez - skarżącego – G. G. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. o nałożeniu kary pieniężnej w łącznej wysokości 27.300,00 (dwudziestu siedmiu tysięcy trzystu) złotych, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w częściach oraz w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy i ten sposób orzeczono karę pieniężną w wysokości 20.050 złotych. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Jak wynika z protokołu kontroli inspektorzy transportu drogowego działając w oparciu o przepis art. 68 ust. 1 utd. oraz upoważnienie z dnia [...] czerwca 2008 r. wydane przez ITD, przeprowadzili w dniach od [...] czerwca 2008 r. do [...] lipca 2008 r. kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa C. W celach kontrolnych pobrano wykresówki oraz zaświadczenia potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdów, pochodzące od kierowców wykonujących przewozy drogowe na potrzeby własne w ramach działalności przedsiębiorcy za okres od [...] lipca 2007 r. do dnia [...] stycznia 2008 r. Przedmiotem kontroli były regulacje m. in. związane z przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym, przestrzeganiem przepisów ruchu drogowego, przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, a także rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Ustalenia kontrole zamieszczono w protokole nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. W ramach przeprowadzonej kontroli dokonano chronologicznej selekcji wykresówek, ustalono trasy przejazdów, sprawdzając kompletność wykresówek, następnie dokonano analizy norm związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy zidentyfikowanego na tarczce tachografu. Skutkiem podjętych przez upoważnionych inspektorów czynności było stwierdzenie naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, konsekwencją czego było m. in. zbyt długie zapisywanie wykresówek, okazaniu wykresówki nie zawierającej koniecznych wpisów, skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. Pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowano do strony skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu. W ramach postępowania administracyjnego ustalono, że kierowcy zatrudnieni w firmie skarżącego, którzy wykonywali przewozy, w nieprawidłowy sposób posługiwali się urządzeniem rejestrującym czas pracy i odpoczynku (niewłaściwe ustawiali przełącznik grup czasowych w tachografie) i choć mieli świadomość jego posiadania w pojeździe, nie zwracali na niego uwagi. W efekcie tych zaniechań tachograf rejestrował czynności, które faktycznie w danym okresie czasu nie były wykonywane. Wojewódzki ITD decyzją z dnia [...] września 2008 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną za stwierdzone naruszenia w kwocie 27.300 złotych. Jako podstawę prawną decyzji wskazał art. 92 ust. 1, i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 10.2, lp. 10.3, lp. 11.2 ust. 1, 2, 4 lp. 11.4 ust. 7 lit. a), b), d), f) załącznika do ww. ustawy. Organ wyjaśnił, iż nałożona kara pieniężna odpowiada stwierdzonemu podczas kontroli naruszeniu polegającemu na wykonywaniu transportu drogowego z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, nieprawidłowym działaniu urządzenia rejestrującego, konsekwencją czego było m. in. zbyt długie zapisywanie wykresówek, okazaniu wykresówki nie zawierającej koniecznych wpisów, jak i skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący wyjaśnił, że naruszenia w niej wymienione są wynikiem rażącego niedbalstwa kierowców zatrudnionych w kontrolowanym przedsiębiorstwie, za które zostali ukarani pisemnymi naganami. Skarżący wskazał, że stwierdzone naruszenie przepisów dotyczących czasu pracy kierowców wynikało z konieczności sprawnej dystrybucji towarów szybko psujących się. Jego zdaniem nałożona w drodze decyzji kara pieniężna jest bardzo uciążliwa dla prowadzonej przez niego firmy i w związku z tym wniósł o jej uchylenie i anulowanie nałożonej kary. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa., decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej: - w wysokości 3400 złotych z tytułu naruszenia w postaci nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego i nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie w wysokości 1000 złotych; - w wysokości 4100 złotych z tytułu naruszenia w postaci nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) i nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie w wysokości 1000 złotych; - w wysokości 1000 złotych z tytułu naruszenia w postaci okazanej podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała przepisowych wpisów – imienia lub nazwiska kierowcy i nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie w wysokości 500 złotych; - w wysokości 1050 złotych z tytułu naruszenia w postaci okazanej podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała przepisowych wpisów – miejsca lub daty końcowej używania wykresówki i nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie w wysokości 500 złotych; - w wysokości 1200 złotych z tytułu naruszenia w postaci okazanej podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała przepisowych wpisów – stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu i nałożył karę pieniężną za powyższe naruszenie w wysokości 500 złotych; a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podtrzymując argumentację wyrażoną przez organ I instancji w zakresie poczynionych ustaleń, podkreślił, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym ma charakter związany, a nie uznaniowy. Skoro stwierdzone w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego naruszenia nie budzą wątpliwości, zatem zasadnym było nałożenie na niego kary pieniężnej, jednakże w wysokości wskazanej w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący domagał się uchylenia decyzji GITD w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 20.050 złotych, a uzasadniając swoje stanowisko, podtrzymał argumentację wyrażoną w odwołaniu. Decyzji organu II instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 117 Kodeksu pracy poprzez przyjęcie, iż w danym przypadku pracownik nie ponosi odpowiedzialności, pomimo że pracodawca nie przyczynił się do powstania szkody, - art. 429 Kodeksu cywilnego, w wyniku przyjęcia, iż pracodawca zatrudniając kwalifikowanych kierowców ponosi winę w wyborze, - przepisów ustawy o transporcie drogowym, w wyniku zarzutu poczynionemu pracodawcy, że nie kontroluje na bieżąco pracy kierowców w zakresie przestrzegania przepisów tej ustawy. Dla podkreślenia konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r., wskazał, że obciążeni odpowiedzialnością za stwierdzone naruszenia powinni być wyłącznie kierowcy na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Swoje stanowisko argumentował tym, że odpowiedzialność przedsiębiorcy istniej tylko wówczas, gdy ma on wpływ na powstanie naruszenia, a jak wynika z protokołu kontroli i prowadzonego postępowania administracyjnego, brak jest dowodów na taką okoliczność. O odpowiedzialności przedsiębiorcy za powstałe naruszenia można mówić, zdaniem skarżącego, także w sytuacji zaniechania należnych starań związanych z organizacją przewozów, co również nie miało miejsca w rozpatrywanej przez organy obu instancji sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej wskazał, że nie odróżnia ona dwóch kwestii, a mianowicie istoty odpowiedzialności administracyjnoprawnej (specyfiki tej odpowiedzialności, która nie jest oparta na zasadzie winy, gdyż wówczas miałaby charakter odpowiedzialności cywilnej lub karnej) oraz przypadków, w których ta odpowiedzialność zostaje wyłączona. Przywołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego (sygn. P 19/06) zaznaczył, że kara pieniężna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Ponadto podniósł, że wprowadzenie w art. 92a utd. dodatkowej odpowiedzialności kierowcy pojazdu samochodowego, w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, nie wyklucza, co do zasady, odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 utd. (art. 92a ust. 3 utd.). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny przedstawiony w zaskarżonej decyzji nie jest kwestionowany przez skarżącego. Kwestionowana jest jego odpowiedzialność oraz wskazuje się, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 117 k.p., art. 429 k.c. oraz art. 430 k.c. Skarżący wskazuje, iż w tym przypadku odpowiedzialność winni podnosić tylko kierowcy a ich odpowiedzialność ma charakter deliktowy na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. W kwestii rodzaju odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie ustawy o transporcie drogowym oprócz ugruntowanego już orzecznictwa NSA i WSA wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06. W powyższym wyroku Trybunał wskazał że sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy i mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Zdaniem Trybunału wprowadzenie w art. 92a ustawy o transporcie drogowym dodatkowej odpowiedzialność kierowcy pojazdu samochodowego, w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia, nie wykluczyło co do zasady, odpowiedzialności administracyjnej podmiotu wykonującego transport drogowy na podstawie art. 92 ust. i pkt 2 ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 3 utd.). Podmiot ten może zwolnić się z odpowiedzialności gdy nie będzie miał wpływu na działalność kierowcy. Po dodaniu takiego zapisu odpowiedzialność administracyjna nadal ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, z tym że w obecnie obowiązującym stanie prawnym ustawodawca przewidział sytuacje, w których ten rodzaj odpowiedzialności zostaje wyłączony. Przepisy prawa w art. 92 a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nakładają na przedsiębiorcę bezwzględny obowiązek kontroli i właściwej organizacji pracy kierowców, aby nie dochodziło do naruszeń przepisów w tym również w zakresie czasu pracy kierowców. Wyrazem tego obowiązku jest m. in. art. 10 ust. 2 i ust. 3 zdanie 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który nakłada na przedsiębiorstwo transportowe obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału 11 niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Z treści powyższych regulacji prawnej jasno zatem wynika, iż przedsiębiorca powinien tak zorganizować pracę kierowców, aby nie dochodziło do wskazanych naruszeń. Twierdzenie, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalniałoby przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 92 a ust. 4 lub art. 97 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie może być brane pod uwagę, bo przedsiębiorca mógłby się na taką okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności, których nie mógłby przewidzieć" powoływać w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę norm w zakresie czasu pracy. Takie podejście oznaczałoby w istocie zwolnienie przedsiębiorcy w każdej sytuacji z podstawowego obowiązku jaki został określony w art. 10 ust. 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Treść przepisu art. art. 92 a ust. 4 lub art. 97 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie może być zaś interpretowana w taki sposób, który dopuszczałby zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku określonego m.in. w art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Obowiązkiem przedsiębiorcy jest nadzór nad odpowiednimi zachowaniami ludzkimi (m.in. przestrzeganie czasu pracy kierowcy). Zakres tych obowiązków ściśle jest związany z rodzajem prowadzonej działalności gospodarczej, na którą składają się poszczególne czynności przedsiębiorcy. Jedną zaś z takich czynności niewątpliwie jest kierowanie pojazdem samochodowym. W zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu" czy okoliczności "których nie można przewidzieć", bowiem przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Fakt, że kierowca sam prowadzi pojazd jest w tym przypadku bez znaczenia, co więcej sytuacja tak jest typowa w stosunkach tego rodzaju. Wyłączenie odpowiedzialności w takiej sytuacji, którą należy uznać za typową, godziłoby w specyfikę danego obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem czasu pracy, z którego to obowiązku przedsiębiorca powinien się wywiązać. Brak stosowania przez przedsiębiorcę w tym zakresie właściwych rozwiązań obciąża pracodawcę i nie jest żadnym usprawiedliwieniem. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) orzekł jak w sentencji.