VI SA/Wa 702/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2010 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. L. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., na podstawie art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej jako u.t.d. oraz lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, nałożył na P. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą L., karę pieniężną w kwocie: 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych – kierowca nie nakleił na szybie pojazdu winiety, której odcinek kontrolny nr [...] był wypełniony, prawidłowo przedziurkowany i ważny na okres od 28 czerwca do 28 lipca 2008 r. Kara została nałożona na skutek przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu 16 lipca 2008 r., z której sporządzono protokół kontroli podpisany bez zastrzeżeń przez kierującego pojazdem (G. O.). W protokole odnotowano, iż kierowca przedstawił kontroli dwie miesięczne karty opłat za przejazd po drogach krajowych. Podczas kontroli, stwierdzono, iż jedna z nich, ważna była na okres 28 maja 2008 r. do 28 czerwca 2008 r. - winieta tej karty była umieszczona na szybie pojazdu, zaś druga karta - ważna w okresie obejmującym dzień kontroli – 28 czerwca 2008 r. do 28 lipca 2008 r., nie została prawidłowo naklejona przez kierowcę pojazdu. Od decyzji przedsiębiorca złożył odwołanie, zaskarżając decyzję w całości oraz wnioskując o umorzenie postępowania w sprawie. Skarżący zarzucił organowi I instancji niezastosowanie dyspozycji przepisów art. 92a ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W opinii skarżącego karze grzywny podlega kierowca za nieumieszczenie winiety na szybie, gdyż przedsiębiorca wyposażył go w prawidłowo przedziurkowaną winietę i odcinek kontrolny prawidłowo wypełniony. Winieta jest umieszczana na szybie przez kierowcę w trakcie jazdy, gdy upłynie ważność poprzednio naklejonej. Jednocześnie skarżący wskazywał, że w czasie kontroli kierowca okazał aktualną kartę opłaty z wpisanym numerem rejestracyjnym pojazdu oraz winietę prawidłowo skasowaną. Skarżący wnioskował w związku z tym o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., skierowaną do P. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą L., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, oddalając postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. wniosek o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Organ nie podzielił argumentu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 92a ust.1 ustawy o transporcie drogowym uzasadniając to wynikającą z przepisów prawa pracy odpowiedzialnością pracodawcy za swych pracowników. Powołując się na § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) argumentował, że dowodem uiszczenia opłaty jest okazanie w czasie kontroli odcinka kontrolnego i nalepiona na szybę pojazdu winieta. Winieta nienaklejona na szybę pojazdu nie stanowiła, zdaniem organu, dowodu uiszczenia opłaty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję, P. L. wnosił o stwierdzenie jej nieważności. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 2, art. 31 ust. 3, art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący, wskazując na okazanie do kontroli przez kierowcę odcinka kontrolnego i winiety prawidłowo wypełnionych i przedziurkowanych oraz na dowód uiszczenia opłaty stwierdził, że został spełniony obowiązek ustawowy jej wniesienia. Ponadto skarżący zarzucił, że rozporządzenie wykonawcze Ministra Infrastruktury z 8 sierpnia 2006 r. do ustawy o transporcie drogowym narusza art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ rozporządzenie to wykracza poza ramy wyznaczone przez delegację ustawową. Skarżący zarzucił również naruszenie zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji przez rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 8 sierpnia 2006 r. W jego opinii zawarte w tym rozporządzeniu domniemanie prawne nakazujące uznać, że nieumieszczenie wewnątrz pojazdu winiety jest równoznaczne z niewniesieniem opłaty, oraz wynikająca z tego domniemania sankcja administracyjna, naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie. Odnośnie pozostałych argumentów skarżącego podniesionych w skardze organ stwierdził, iż aktualne jest stanowisko organu odwoławczego wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r., postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zawiesił na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm.), cytowana dalej jako p.p.s.a. Uzasadniając zawieszenie Sąd wskazał, że postanowieniem z 7 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Gd 325/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, mając za podstawę art. 193 Konstytucji RP, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne: "czy przepisy art. 92 ust. 1 w zw. z pkt 4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.) są zgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP w zakresie w jakim zrównują odpowiedzialność osób, które uiściły opłatę za przejazd po drogach krajowych, ale nie posiadały karty opłaty drogowej w pojeździe w czasie kontroli, z osobami które należnej opłaty za przejazd nie uiściły w ogóle." Wyrokiem z 25 marca 2010 r. (sygn. akt P 9/08) Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 i ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych obejmuje sytuację, gdy kierowca nie posiadał karty opłaty w pojeździe w momencie kontroli. Z uwagi na powyższy wyrok, Sąd postanowieniem z 1 kwietnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie zarządzeniem z 1 kwietnia 2010 r. nadano sprawie nową sygnaturę VI SA/Wa 702/10, pod którą jest obecnie rozpoznawana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 42 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 4.1 załącznika do tej ustawy oraz przepisy § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089) – dalej jako rozporządzenie. Podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, której maksymalna wysokość nie może być wyższa niż równowartość 800 euro rocznie (art. 42 ust. 1 u.t.d.) przy czym stosownie do ust. 3a tego przepisu podmiot, o którym mowa w ust. 1, uiszcza opłatę roczną, miesięczną, siedmiodniową albo dobową. Skarżący okazał do kontroli kartę opłaty miesięczną, która zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia składa się z winiety samoprzylepnej i odcinka kontrolnego. W okazanym odcinku kontrolnym wpisano numeru rejestracyjnego pojazdu, lecz winieta samoprzylepna nie była naklejona na przedniej szybie pojazdy, tak jak wymaga tego § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Co do nienaklejenia winiety na przedniej szybie pojazdu i uznania przez organ administracji na tej podstawie, że wymagana opłata za przejazd drogami krajowymi nie została wniesiona to, jak wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45: "Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 k.p.a.". Należy przyjąć, że także przepisy prawa podustawowego, stanowiące, że dany fakt można udowodnić tylko określonymi środkami dowodowymi, są bez znaczenia wobec treści przepisu art. 75 (podobnie M. Baumgart, H. Habel, Prawo o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, 1933, s. P31, w odniesieniu do ograniczeń dowodowych wprowadzanych przez akty wykonawcze). Również w wyrokach z dnia 6 stycznia 2009 r. w sprawie II GSK 593/08; z 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 895/08 oraz z dnia 20 stycznia 2010 r. w sprawie II GSK 334/09 Naczelny Sąd Administracyjny poddał krytyce ograniczenia dowodowe wskazane w § 3 ust. 4 rozporządzenia jako uzasadniające uznanie, że opłata nie została wniesiona. Mając na uwadze powyższe poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym występuje jednolity stanowisko co do kwestii dowodzenia w zakresie wniesienia przez przewoźnika należnej opłaty za przejazd po drogach publicznych. Zatem nienaklejenie prawidłowo skasowanej winiety na szybę, przy bezspornym fakcie jej okazania przez przedsiębiorcę w czasie kontroli, nie mogło skutkować nałożeniem kary pieniężnej za brak opłaty za kontrolowany przejazd. Pozostaje kwestia związana z odcinkiem kontrolnym karty opłaty. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia kartę opłaty wypełnia podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty opłaty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym (ust. 2 § 4). Bezspornym jest, że przedsiębiorca wpisał na tym odcinku numeru rejestracyjnego pojazdu. Nie było więc jego zamiarem dopuszczenie się jakiegokolwiek oszustwa przy wykorzystaniu karty opłaty (odcinka kontrolnego) do innego przejazdu. Podobnie zresztą jak takiego wykorzystania winiety, gdyż i ta była prawidłowo skasowana. W omawianej sytuacji pozostaje poza sporem, że zgodnie z ustaleniami organu administracji publicznej w czasie kontroli w pojeździe kierowca posiadał zarówno odcinek kontrolny karty opłaty prawidłowo wypełniony i prawidłowo przedziurkowany oraz winietę prawidłowo skasowaną, a oba dokumenty były w dacie kontroli ważne. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r. wydanym w sprawie P 9/08, Trybunał uznał, że art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z pkt 4.1 załącznika do tej ustawy w zakresie, w jakim sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych obejmuje sytuację, gdy kierowca nie posiadał karty opłaty w pojeździe w momencie kontroli, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjne stwierdził o konstytucyjności wymienionych przepisów jedynie co do sytuacji, w których przedsiębiorca, który nie posiadając w pojeździe karty opłaty ponosi odpowiedzialność z lp. 4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym na równi z przedsiębiorcą, który w ogóle przejazdu nie opłacił. W rozpoznawanej sprawie skarżący okazał odcinek kontrolny karty opłaty z naniesionym czasem przejazdu (karta była prawidłowo przedziurkowana) i wpisanym w niej numerem rejestracyjnym pojazdu. Okazując zatem do kontroli kompletną i aktualną na chwilę kontroli kartę opłaty prawidłowo wypełnioną (odcinek kontrolny) i prawidłowo skasowane obie jej części (odcinek kontrolny i winietę), w rozumieniu wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przedsiębiorca, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, wywiązał się z obowiązku uiszczenia należnej opłaty. W tych warunkach stwierdzając naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji uznając, że nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ administracji dokonał jedynie błędnej interpretacji przepisów powołanych w rozstrzygnięciu uznając, że należna opłata nie została wniesiona. Decyzja nie dotyczyła również sprawy uprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, jak i nie została wadliwie skierowana do osoby nie będącą stroną postępowania. Nie była również niewykonalna oraz w razie wykonania nie wywołałaby czynu karalnego, a także nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.