VI SA/Wa 717/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska- Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Decyzją z [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1 i ust. 2, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm., dalej u.t.d.), § 18 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia z dnia 31 grudnia 2002 r. (Dz. U. 2003 Nr 32, poz. 262 ze zm.), Ip. 2.1 oraz lp. 2.5, załącznika do ustawy o transporcie drogowym, utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] października 2008 r. nakładającą na O. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w wysokości 6500 zł. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Podczas kontroli drogowej przeprowadzonej [...] sierpnia 2008 r. stwierdzono, że pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym realizowane były przez skarżącą regularne przewozy drogowe osób, nie był wyposażony w oznakowane wyjście awaryjne, a w pojeździe znajdowała się tylko jedna sprawna gaśnica. Nadto kierowca nie okazał do kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na trasie G. - T. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że skarżąca wystąpiła o wydanie takiego zezwolenia i że do dnia [...] września 2008 r. zezwolenie nie zostało wydane. Ustalono nadto, że skarżąca realizowała przewóz w związku z zawartą z KZK GOP w K. umową na obsługę linii [...]. W tak ustalonym stanie faktycznym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał, że zachodzą przesłanki do nałożenia kary pieniężnej i decyzją z [...] października 2008 r. nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 6500 zł (500 zł za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób i 6000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że od dnia podpisania umowy o świadczenie usług przewozowych nie było możliwe uzyskanie zezwolenia właściwego organu administracji publicznej. Podpisanie umowy z K. w [...] nastąpiło [...] maja 2008 r., natomiast skarżąca była zobowiązana rozpocząć wykonywanie umowy [...] czerwca 2008 r. Skarżący podkreśla, że do naruszenia przepisów doszło w skutek okoliczności, których strona nie mogła przewidzieć. Odnośnie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób podniosła, że pojazd był wyposażony w wyjścia awaryjne, a jedynie nie zostały one oznaczone w sposób, w jaki organ uznałby to za właściwy. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie wskazał, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. W dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy osób na linii regularnej nr [...], G. - T. Podczas kontroli kierowca nie okazał zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Powyższe potwierdza podpisany przez kontrolowanego kierowcę protokół kontroli nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. Organ podkreślił również, iż w aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Marszałkowskiego Województwa z [...] września 2008 r. z którego wynika, że stronie nie wydano zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...] G. - T. W piśmie tym jest także informacja, że strona złożyła stosowny wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia W tym stanie rzeczy - w ocenie organu - zasadnym było uznanie, że doszło do naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i wymierzenie kary w wysokości 6000 zł. Organ wskazał również, nawiązując do podpisanego przez kierowcę protokołu kontroli, że kontrolowany pojazd nie został wyposażony w oznakowane wyjście awaryjne, a w autobusie znajdowała się tylko jedna gaśnica. Za te naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób, zasadnym było nałożenie kary w wysokości 500 zł. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących okoliczności, na skutek których doszło do naruszenia przepisów organ zwrócił uwagę, że skarżąca wykonywała przewozy drogowe osób bez wymaganego zezwolenia co najmniej przez okres prawie 3 miesięcy, w sytuacji gdy powinna posiadać stosowne zezwolenie już w pierwszym dniu rozpoczęcia wykonywania przewozów regularnych. W ocenie organu nie wystąpiły przy tym żadne takie okoliczności czy zdarzenia, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć. Nie doszło do żadnej klęski żywiołowej czy katastrofy, która by była podstawą zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. Organ nie uznał za w pełni wyposażony w wyjścia awaryjne autobus w sytuacji gdy wyjścia te nie są oznaczone w prawidłowy sposób. Przypomniał również, że zgodnie z przepisami autobus powinien być wyposażony w 2 gaśnice. W skardze na powyższą decyzję w części nakładającej karę pieniężną w wysokości 6000 zł skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i poprzedzającej ją decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] października 2008 r. oraz o zasądzenie od organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a w szczególności: - art. 93 ust. 7 u.t.d. w zakresie odmowy uznania, że naruszenie przepisów w zakresie obowiązku posiadania zezwolenia nastąpiło wskutek okoliczności, których skarżący - podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć; także mając na względzie, że żaden przedsiębiorca nie byłby w stanie wykonać umowy w tych okolicznościach, - art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym w zakresie odmowy umorzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej; 2. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), w szczególności: - art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego poprzez pominięcie charakteru zobowiązania skarżącego z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych i obowiązku wykonania umowy od dnia wskazanego w umowie. Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca potwierdziła, że w dniu przeprowadzenia kontroli nie dysponowała zezwoleniem na wykonywanie przewozów regularnych, jednakże wynikało to z tego, że nie było możliwe uzyskanie takiego zezwolenia. Zaakcentowała, że była zobowiązana do przystąpienia do realizacji umowy [...] czerwca 2008 r., co organ powinien wziąć pod uwagę. Zdaniem skarżącej oznacza to, że do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie braku posiadania zezwolenia doszło wskutek okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Dlatego też organ, stosownie do treści przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie istotne znaczenie ma charakter świadczenia z tytułu umowy przewozu w ramach zamówień publicznych. Usługi przez nią świadczone mają cechę usług użyteczności publicznej. Skarżąca nie mogła zatem oczekiwać na wydanie zezwolenia, a nie miała przy tym żadnej możliwości przyśpieszenia postępowania w sprawie wydania przez organ administracji stosownego zezwolenia. Zauważyła przy tym, że dla możliwości zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. nie jest konieczne wystąpienie zdarzeń w rozmiarze takim jak klęska żywiołowa czy katastrofa. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżąca podkreśliła, że dla wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 77 § 1 k.p.a. konieczne jest ustosunkowanie się do materiału dowodowego w treści decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Uznał ponadto, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony i zbadany w sposób wyczerpujący i prawidłowy, co jego zdaniem powoduje niezasadność zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. GITD odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 93 ust. 7 u.t.d. wskazał, że w przepisie tym chodzi tylko i wyłącznie o zdarzenia nieoczekiwane i nadzwyczajne. Zatem nie wystarczy wykazanie braku winy w zaistnieniu naruszenia prawa, koniecznym jest udowodnienie, że podjęło się wszelkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstania takiego naruszenia. Kwestia winy lub jej braku leży poza zakresem badania i orzekania przez organy inspekcyjne. Od przedsiębiorcy wymaga się bowiem profesjonalizmu, a tym samym znajomości przepisów prawa regulujących zakres jego działalności gospodarczej. Organ podniósł, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, co oznacza, że sankcje administracyjne (kary) stosowane są automatycznie z mocy ustawy i mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, tj. ich istotę stanowi przymuszenie podmiotu do respektowania nakazów i zakazów. Mając ww. okoliczności na uwadze organ uznał, że wobec stwierdzonego naruszenia -wykonywanie przewozu bez zezwolenia, zasadnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. podtrzymała zarzuty skargi i podniosła, że podmiot, który niedopełnił obowiązków administracyjnych musi mieć możliwość obrony i wykazania, że owo naruszenie było następstwem okoliczności, na które nie miał wpływu i za które nie ponosi odpowiedzialności. Jej zdaniem w niniejszej sprawie wykazała ona, że nie ponosi odpowiedzialności za brak wymaganego zezwolenia, a organ mimo to odrzuciły jej wyjaśnienia. Wnosząca skargę raz jeszcze podkreśliła, że jej zdaniem udowodniła, iż w rozpoznawanym przypadku wystąpiły okoliczności, na które nie miała wpływu i nie mogła ich przewidzieć, co w jej przekonaniu winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) określa, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez O. Sp. z o.o. skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 18 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. W zezwoleniu tym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a przy przewozach regularnych miejscowości, w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 u.t.d.). Wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej, która w przypadku wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia została określona na 6000 zł (art. 92 ust. 1 u.t.d., lp. 2.1 załącznika do u.t.d.). W sprawie niesporne jest, że w chwili kontroli wykonywany był transport drogowy osób bez wymaganego zezwolenia. Co więcej, w dacie tej wniosek o wydanie takiego zezwolenia nie był kompletny , gdyż jeszcze [...] sierpnia 2008 r. był uzupełniony poprzez nadesłanie umowy z Miastem [...] zawartej [...] sierpnia 2008r. na korzystanie z przystanków komunikacji miejskiej. Jednakże w ocenie skarżącej tak ustalony przez organ stan faktyczny nie upoważniał go do nałożenia kary pieniężnej, albowiem stosownie do treści art. 93 ust. 7 u.t.d. organ powinien umorzyć postępowanie w sprawie, skoro do naruszenia przepisów prawa doszło na skutek okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Organ poglądu skarżącej nie podzielił i stanowisko to – w ocenie Sądu – zasługuje na aprobatę. W świetle przytoczonych na wstępie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie ulega wątpliwości, że dla zgodnego z prawem wykonywania regularnego przewozu osób niezbędne jest posiadanie stosownego zezwolenia. Dopiero oświadczenie stronie treści decyzji przez doręczenie lub ogłoszenie powoduje jej wejście do obrotu prawnego. Do tego czasu przewóz wykonywany jest bez zezwolenia (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2008 r., II GSK 22/08). W sprawie niesporne jest, że skarżąca spółka o wydanie stosownego zezwolenia wystąpiła, lecz do dnia kontroli decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Oznacza to, że skarżąca nie była uprawniona do wykonywania regularnego przewozu osób. Analiza stanu faktycznego dokonana przez organ doprowadziła do wyprowadzenia prawidłowego wniosku, że brak tego zezwolenia nie był skutkiem okoliczności, których skarżąca nie mogła przewidzieć. Przewidziana w art. 93 ust. 7 u.t.d. niemożność przewidzenia zdarzeń lub okoliczności jest uprzednia względem naruszenia. Dla zwolnienia się z odpowiedzialności przedsiębiorca musi wykazać, że dołożył należytej staranności czyli uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia przepisów prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje i istotna jest tu zwłaszcza sekwencja czasowa. Skarżąca jest profesjonalnym przewoźnikiem, którego obowiązuje znajomość przepisów prawa i który winien organizować pracę swojego przedsiębiorstwa transportowego tak, aby przestrzegać przepisy prawa mające w przypadku danego rodzaju transportu zastosowanie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że administracyjne kary pieniężne są w istocie środkami mającymi mobilizować podmioty do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na nich nałożonych, mają zatem przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Ich istotą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. np. wyrok TK z 31 marca 2008 r., SK 75/08). W przedmiotowej sprawie umowa z komunikacyjnym Z K. w [...] na obsługę linii regularnej nr [...] G. – T. została zawarta [...] maja 2008 r., a termin rozpoczęcia realizacji przewozów ustalono na [...] czerwca 2008 r. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że okoliczność, iż do dnia rozpoczęcia wykonywania przewozów strona nie otrzymała zezwolenia było wynikiem zdarzeń nadzwyczajnych i nieprzewidywalnych. Art. 35 k.p.a. przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, ale w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego załatwienie sprawy może nastąpić w terminie miesiąca, lub nawet dwóch miesięcy przy sprawach szczególnie skomplikowanych. W sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych konieczne jest, zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d., zawarcie umów i uzyskanie uzgodnień dotyczących korzystania z obiektów dworcowych i przystanków od innych podmiotów niż organ wydający zezwolenie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka bezpośrednio po zawarciu umowy na obsługę linii nr [...] wystąpiła do właściwych organów o wydanie pozwoleń i zasad korzystania z przystanków komunikacji miejskiej. Sukcesywnie zawierała umowy lub otrzymywała zgody na korzystanie z przystanków w poszczególnych miejscowościach objętych planowaną trasą. Zauważyć jednak należy, że umowę z Miastem [...] skarżąca spółka zawarła dopiero [...] sierpnia 2008 r. i przesłała ją do Urzędu Marszałkowskiego [...] sierpnia 2008 r., czyli po dacie kontroli. Oznacza to, że w chwili kontroli nie były spełnione warunki formalne pozwalające na wydanie wnioskowanego zezwolenia. W tych okolicznościach nie można zarzucić organowi opieszałości w załatwieniu wniosku strony, jak również przyjąć, że skarżąca podjęła wszelkie czynności, aby nie dopuścić do powstania naruszenia prawa. Podpisując [...] maja 2008 r. umowę o świadczenie usług przewozowych skarżąca musiała mieć świadomość, że do daty rozpoczęcia jej realizacji nie będzie możliwe uzyskanie wymaganego w takim wypadku zezwolenia. Mimo to zdecydowała się na zawarcie umowy z takim terminem realizacji. Okoliczność, że była to umowa związana z zamówieniem publicznym nie wyłącza obowiązku skarżącej respektowania wymogów związanych z danym rodzajem przewozu, a przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Ma rację organ twierdząc, że konieczność wywiązania się przewoźnika ze zobowiązań wynikających ze stosunków cywilnych i zawartych umów nie uzasadnia i nie usprawiedliwia łamania przepisów prawa administracyjnego i nie może, w takich okolicznościach jak w sprawie niniejszej, prowadzić do wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej. Odpowiedzialność ta ma charakter odpowiedzialności obiektywnej, zaś kara jest skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Okoliczności podnoszone przez skarżącą, a odnoszące się do umowy o świadczenie usług przewozowych, zostały wzięte przez organ przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy pod uwagę i uwzględnione przy badaniu przesłanek wynikających z art. 93 ust. 7. Organ ustosunkował się do powyższej umowy w zakresie niezbędnym dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Dlatego też zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. jest w ocenie Sądu niezasadny. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd uznając, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.