VI SA/Wa 718/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Krajowej Rady Komorniczej z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżoną uchwałą (postanowieniem) z [...] grudnia 2018 r. nr [...] Krajowa Rada Komornicza (dalej: Krajowa Rada, KRK) na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania T. S. (dalej: komornik, skarżący) od uchwały Rady Izby Komorniczej w [...] z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie złożenia wniosku o wszczęcie dochodzenia dyscyplinarnego przez Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej, stwierdziła niedopuszczalność tego odwołania. Stan sprawy przedstawiał się następująco: Rada Izby Komorniczej w [...] uchwałą nr [...] z [...] lutego 2018 r., na podstawie art. 75ga ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1277, dalej: u.k.s.e.) postanowiła wystąpić do Rzecznika Dyscyplinarnego przy Krajowej Radzie Komorniczej z wnioskiem o wszczęcie dochodzenia w sprawie uniemożliwienia komornikowi - wizytatorowi kontroli przestrzegania art. 8 ust. 8 u.k.s.e.. Wyjaśniła, że z protokołu przeprowadzonej [...] października 2017 r. wizytacji kancelarii Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] w [...] prowadzonej przez skarżącego, wizytowany komornik odmówił okazania sprawozdania statystycznego [...] za I półrocze 2017 r. oraz złożenia oświadczenia dotyczącego zaległości egzekucji. W odwołaniu od powyższej uchwały komornik zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 75ga ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego błędne zastosowanie. Zdaniem skarżącego bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania do organu samorządu komorniczego – rady izby i nie kreuje żadnej jej kompetencji do podjęcia uchwały takiej, jak zaskarżona. Skarżący podniósł również nieważność uchwały wobec naruszenia przepisu art. 107 § 1 pkt 3 i 5 k.p.a. Skarżona uchwała bowiem nie zawiera adresata, podmiotu którego dotyczy, ani rozstrzygnięcia. Wskazaną na wstępie uchwałą (postanowieniem) Krajowa Rada stwierdziła niedopuszczalność odwołania. Wyjaśniła, że wśród kompetencji organu samorządu komorniczego, ustawodawca w art. 93 u.k.s.e. wymienił mi.in. nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu oraz zlecanie komornikom - wizytatorom dokonania wizytacji wyznaczonej kancelarii. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 75ga ust. 1 u.k.s.e. wyraźnie stanowi, że rzecznik dyscyplinarny wszczyna dochodzenie z urzędu albo na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 tego aktu, w tym m.in. organu samorządu komorniczego, jakim z mocy art. 87 u.k.s.e. jest także rada izby komorniczej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, organ odwoławczy zaaprobował pogląd, zgodnie z którym akty samorządu komorniczego podejmowane wobec komorników w ramach wykonywania funkcji nadzorczych nie mają charakteru zewnętrznego. Są one wydawane w ramach działania organów danej korporacji zawodowej i dotyczą tylko jej członków. Tym samym zarzut naruszenia art 107 k.p.a. nie został uwzględniony, a wniesione odwołanie na mocy art. 134 k.p.a. było niedopuszczalne. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. S. zarzucił naruszenie: - rażące art. 75ga ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż przepis ten nie znajduje zastosowania do organu samorządu komorniczego - rady izby komorniczej i nie kreuje żadnej jego kompetencji w tym zakresie, a tym samym nie mógł stanowić podjęcia uchwały przez Radę Izby Komorniczej w [...]; - art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w zaskarżonym postanowieniu (uchwale) uzasadnienia faktycznego i prawnego zawierającego elementy wskazane w przepisach k.p.a. W oparciu o tak postawione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały Krajowej Rady oraz uchwały Rady Izby Komorniczej w [...] z [...] lutego 2018 r. W odpowiedzi KRK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ramach swej kognicji sąd administracyjny bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treścią art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Kontrolując według opisanych zasad legalność zaskarżonej uchwały (postanowienia) Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Na wstępie wskazać należy, że wbrew twierdzeniom KRK zawartym w odpowiedzi na skargę, na postanowienia (w niniejszej sprawie uchwałę organu kolegialnego) wydane na podstawie art. 134 k.p.a. służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż należy ono do kategorii postanowień kończących postępowanie (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga z kolei została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Należy zauważyć, że ustawa o komornikach sądowych i egzekucji przewiduje także nadzór organów samorządu komorniczego nad komornikami. Stosownie do treści art. 65 ust. 1 u.k.s.e. Krajowa Rada sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów. Przedmiotem nadzoru KRK, na mocy art. 65 ust. 3 u.k.s.e. jest terminowość, rzetelność i skuteczność postępowania egzekucyjnego. Następną formę nadzoru organów samorządu komorniczego przewiduje art. 6 u.k.s.e., w myśl którego skargi na postępowanie komornika niedotyczące czynności egzekucyjnych i nieobjęte nadzorem prezesa sądu rejonowego rozpatrują organy samorządu komorniczego. Ponadto należy wyodrębnić również nadzór organów samorządu komorniczego nad: przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodowej, właściwym korzystaniem z praw i wypełnianiem obowiązków komorników, w tym również o charakterze korporacyjnym, obejmujący również kwestie odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej komorników (por. art. 93 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 11 u.k.s.e.). Opisane formy nadzoru wynikają z wyrażonej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP reguły, że w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zatem w przypadku komorników, ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, oprócz nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez sądy powszechne (art. 759 § 2 k.p.c. i art. 767 i nast. k.p.c.), nadzoru administracyjnego sprawowanego przez prezesa sądu rejonowego, prezesa sądu apelacyjnego i Ministra Sprawiedliwości, przewiduje dodatkowo nadzór samorządowy (wewnętrzny) sprawowany przez organy samorządu zawodowego. Należy zauważyć, że Rada Izby Komorniczej w [...] jako podstawę uchwały powołała art. 75ga ust. 1 u.k.s.e. Jak wspomniano już tenże przepis wskazuje, że rzecznik dyscyplinarny wszczyna dochodzenie m.in. na wniosek podmiotu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 (w tym rady izby komorniczej). Wniosek o wszczęcie dochodzenia wiąże rzecznika dyscyplinarnego, na mocy z art. 75ga ust. 2 u.k.s.e. Czynności rady izby komorniczej zaś według art. 92 ust. 3 i art. 94 u.k.s.e. mają postać uchwał. Rada izby komorniczej w ramach swoich kompetencji sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu, z mocy art. 93 ust. 1 pkt 4 u.k.s.e., zleca komornikom-wizytatorom dokonania wizytacji wyznaczonej kancelarii (art. 93 ust. 1 pkt 5 u.k.s.e.). Komornik m.in. w zakresie przestrzegania powagi i godności zawodu, w tym działania zgodnie z przepisami prawa jest podporządkowany radzie izby komorniczej, a akty podejmowane wobec niego w ramach wykonywania funkcji nadzorczych nie mają charakteru zewnętrznego. Są one wydawane w ramach działania organów danej korporacji zawodowej i dotyczą tylko jej członków (tak WSA w Warszawie w prawomocnym postanowieniu z 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1768/17 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymaga podkreślenia, że komornik, na mocy art. 71 u.k.s.e. za zawinione działania lub zaniechania, a w szczególności za: naruszenie powagi i godności urzędu (pkt 1); rażącą obrazę przepisów prawa (pkt 2); niewykonanie poleceń powizytacyjnych (pkt 3); wydatkowanie środków podlegających dokumentacji na działalność rażąco niezgodną z ich przeznaczeniem (pkt 4); podejmowanie czynności z nieuzasadnioną zwłoką (pkt 5); naruszenie właściwości określonej w art. 8 (pkt 6) odpowiada dyscyplinarnie. Wobec powyższego, należy przyjąć, że uchwała Rady Izby Komorniczej w [...] z [...] lutego 2018 r., podjęta na podstawie art. 75ga u.k.s.e., zawierająca wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec komornika, wynikała ze sprawowania jej funkcji nadzorczych i jej skutkiem był obowiązek wszczęcia dochodzenia przez rzecznika dyscyplinarnego. Została wydana w szeroko rozumianym postępowaniu dyscyplinarnym, co wynika chociażby z usytuowania art. 75ga u.k.s.e. w Rozdziale 10 u.k.s.e. – Odpowiedzialność dyscyplinarna. Zgodnie zaś z art. 78b u.k.s.e. do postępowania dyscyplinarnego w zakresie nieuregulowanym w u.k.s.e. stosuje się odpowiednio przepisy ustawy - Kodeks postępowania karnego, co wyłączało stosowanie przepisów k.p.a. W omawianej sytuacji, skoro celem zaskarżonej uchwały było wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, to nie służyły do wzruszenia tej uchwały środki przewidziane przez k.p.a. Przypadki, w których samorząd zawodowy pełni zadania z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie zostały wskazane w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. W określonym w ustawie katalogu nie mieści się jednak postępowanie związane z wszczęciem dochodzenia w ramach postępowania dyscyplinarnego, do którego, jak zaznaczono, zgodnie z art. 78b u.k.s.e. stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Zatem żadna czynność rady izby komorniczej związana ze złożeniem do rzecznika dyscyplinarnego wniosku o wszczęcie dochodzenia, nie spełniała podstawowego kryterium warunkującego zaliczenie jej do kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie jest bowiem żadną z czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., co do których dopuszczalna byłaby skarga na bezczynność – zgodnie z art. z 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Tym samym, Krajowa Rada Komornicza wydając zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę (postanowienie) prawidłowo stwierdziła niedopuszczalność odwołania Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, a tym samym zaskarżalne do sądu administracyjnego. Z treści cytowanego przepisu wynika, że organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. W drodze postanowienia organ odwoławczy winien zaś stwierdzić niedopuszczalność odwołania (lub odpowiednio zażalenia) lub uchybienie terminu do jego wniesienia. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż jak wyjaśniono powyżej, uchwała organu samorządu komorniczego (rady izby) wydana w oparciu o art. 75ga u.k.s.e. ma charakter wewnątrzkorporacyjny, wynikający ze sprawowania jej funkcji nadzorczych, a tym samym niezaskarżalny w administracyjnym toku instancji. Tym samym odwołanie zasadnie zostało na podstawie art. 134 k.p.a. uznane za niedopuszczalne. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., albowiem wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona argumentacja w tym zakresie jest wyczerpująca. Zaskarżona uchwała zawiera elementy wymagane art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności uzasadnienie prawne i faktyczne skonstruowane zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 134 k.p.a. ma charakter procesowy, a co za tym idzie wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. muszą uwzględniać jego specyfikę. Wobec niestwierdzenia zasadności skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. wojewódzki Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.