VI SA/Wa 72/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 3236 (trzy tysiące dwieście trzydzieści sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Prezydenta m. W. (dalej "Prezydent"): • w pkt 1 wymierzył [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej "skarżąca") karę pieniężną za zajęcie przez nią pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...], w W., bez zezwolenia, w okresach od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. oraz od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. poprzez umieszczenie w nim dwóch reklamy w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 każda, zainstalowanych na słupach oświetleniowych; • w pkt 2 ustalił ową karę w łącznej kwocie 28.944 złotych, która wynika z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m2 każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; • w pkt 3 wskazał termin, w którym ww. karę należy uiścić oraz nr rachunku bankowego, na który należy ją wpłacić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") zaskarżoną decyzją: 1. w pkt 1 uchyliło ww. decyzję Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w W.: a. 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2 w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. – w kwocie 1.674 złotych; b. 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. – w kwocie 25.596 złotych; 2. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Jak wynika ze sprawy powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym. I. Dnia 19 listopadzie 1992 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej [...]) a Wojewodą [...] (ówczesnym zarządcą dróg publicznych) została zawarta "Umowa o współpracy gospodarczej" (dalej "Umowa o współpracy"), której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie m. W., w tym m.in. w pasie drogi ul. [...], konstrukcji ogłoszeniowych (Art. 1 pkt 1.1. Umowy o współpracy w zw. z załącznikami do Aneksu nr 1 do tej Umowy o współpracy – [...] poz. 027). Umowa o współpracy została zawarta na 15 lat od dnia jej podpisania, z możliwością przedłużenia na kolejne 10 lat (art. 5 Umowy o współpracy). W kwietniu 2002 r., za porozumieniem [...], Zarządem Dróg Miejskich (dalej "ZDM"), który po Wojewodzie [...] przejął wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ww. Umowy o współpracy, jako nowy zarządca dróg publicznych oraz skarżącą, nastąpiła cesja praw i obowiązków wynikających z ww. Umowy o współpracy z [...] na skarżącą. W lipcu 2010 r. ZDM z urzędu wszczął wobec skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na nią kary za zajęcie pasa drogowego ul. [...] bez zezwolenia, od 19 listopada 2007 r. przez umieszczenie w nim dwóch reklam zainstalowanych na masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp. w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej pow. reklamowej ekspozycyjnej 4,32 m2 każda, o czym zawiadomił skarżącą. W odpowiedzi skarżąca wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. Podniosła, że wskazane tablice reklamowe w 2007 r. zbyła na rzecz innego podmiotu – [...] – obecnie [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Na potwierdzenie przedłożyła do akt sprawy dwie umowy sprzedaży – z czerwca oraz z lipca 2007 r., zawarte pomiędzy nią a [...] wraz z załącznikami do tych umów, gdzie wykazano umiejscowienie przedmiotów sprzedaży. Jedna z tych umów - zawarta 8 czerwca 2007 r., dotyczy zbycia 343 nośników reklamowych typu Citylight, zamontowanych na latarniach, a druga - z 24 lipca 2007 r., dotyczy zbycia 53 nośników reklamowych typu Tablice 4x3. II. W tym stanie rzeczy Prezydent, m.in. na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej u.d.p., decyzją z 14 kwietnia 2011 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie przez nią pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...] w W., bez zezwolenia, w łącznej kwocie 28.944 złotych. Prezydent wskazał, że kara obejmuje zajęcie ww. pasa drogowego w okresach od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. oraz od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. poprzez umieszczenie w nim dwóch reklamy w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 każda, zainstalowanych na słupach oświetleniowych. Prezydent wyjaśnił także, że powyższa kara wynika z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m2 każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu. Prezydent stwierdził, że przedłożone przez skarżącą umowy sprzedaży nie powodują, że to [...] sp. z o.o. dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego, bowiem tego zajęcia w rzeczywistości dokonała skarżąca. Dnia 29 kwietnia 2011 r., po nałożeniu przez Prezydenta ww. kary, do ZDM wpłynęło pismo [...] sp. z o.o., w którym spółka ta zgłosiła swój udział w różnych postępowaniach prowadzonych przez ZDM wobec skarżącej, w tym także w niniejszym. Poinformowała, że na podstawie umów z czerwca oraz z lipca 2007 r. zakupiła od skarżącej nośniki reklamowe, które funkcjonowały w pasach dróg na podstawie Umowy o współpracy z 1992 r. Skarżąca niezgadzając się z rozstrzygnięciem Prezydenta w terminie odwołała się do SKO. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 28, art. i art. 9 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu strony tego postępowania (którą winna być Nowa Reklama sp. z o.o.) oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu dowodowym oraz brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała, że w analogicznych do niniejszej sprawach SKO uchylało decyzje Prezydenta, wymierzające jej kary pieniężne. Do odwołania skarżąca załączyła wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie XX Wydział Gospodarczy sygn. akt XX GC 577/08, którym oddalono jej skargę od wyroku Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie, którym oddalono pozew skarżącej o ustalenie, że Umowa o współpracy nie wygaśnie z dniem 19 listopada 2007 r. i będzie nadal obowiązywać obie strony – tj. skarżącą oraz ZDM. SKO decyzją z [...] września 2011 r. uchyliło decyzję Prezydenta nakazując mu jednoznaczne ustalenie kto jest/powinien być stroną niniejszego postępowania, a to w oparciu o zapisy umowy z 8 czerwca 2007 r., zawartej pomiędzy skarżąca a [...] – obecnie [...] sp. z o.o. III. W toku ponownego rozpoznania sprawy ZDM zwrócił się do [...] (dalej "[...]") o podanie informacji, czy w latach 2007-2008 zawierał ze skarżącą umowy w sprawie przeprowadzenia kampanii reklamowej spektaklu "[...]" oraz o przeslanie takich umów. [...] w odpowiedzi przesłał do akt umowę dzierżawy z 14 grudnia 2007 r. (dalej "umowa dzierżawy"), zawartą przez niego ze skarżącą, której przedmiotem była dzierżawa powierzchni reklamowych w celu ekspozycji plakatów w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r., zlokalizowanych m.in. "[...]". W piśmie przewodnim [...] podał jednakże, że sprawa dotyczy zajęcia pasa drogowego [...]. Skarżąca stanęła na stanowisku, że zarówno załączona do akt umowa dzierżawy - zawarta przez nią z [...], jak i korespondencja prowadzona przez nią z ZDM w sprawie uważności Umowy o współpracy, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy, gdyż z treści pisma przewodniego [...] wynika, że dotyczy ono zajęcia pasa drogowego [...], a nie ul. [...], zaś korespondencja z ZDM dotyczy sporu cywilnoprawnego, co do obowiązywania Umowy o współpracy. Pismem z 26 lutego 2013 r. ZDM zawiadomił skarżącą o możliwości zapoznania się przez nią z aktami sprawy oraz poinformował, że przy jej rozpoznaniu weźmie pod uwagę całą korespondencję prowadzoną z nim w kwestii obowiązywania Umowy o współpracy, w której to skarżąca oświadcza, że jest właścicielem nośników reklamowych umieszczony na podstawie owej Umowy oraz z której wynika powierzchnia spornych tablic reklamowych. Decyzją z [...] sierpnia 2013 r, Prezydent: • w pkt 1 wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie przez nią pasa drogowego drogi wojewódzkiej - ul. [...] w W., bez zezwolenia, w okresach od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. oraz od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. poprzez umieszczenie w nim dwóch reklamy w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 każda, zainstalowanych na słupach oświetleniowych; • w pkt 2 ustalił ową karę w łącznej kwocie 28.944 złotych, która wynika z sumy iloczynów powierzchni reklamy 4,32 m2 każda i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,50 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i kolejno: 31 dni (dla jednej reklamy), 237 dni (dla jednej reklamy) zajęcia terenu; • w pkt 3 wskazał nr rachunku bankowego oraz termin, w jakim należy ww. karę uiścić. Jako podstawę prawną swojej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a.(Dz.U. z 2013 r. nr 267) oraz art. 40 ust. 12 i ust. 13 oraz art. 40d ust. 1 i ust. 2 u.t.d. (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 260), a także uchwałę nr [...] Rady m. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz.Urz.woj. mazowieckiego z 2004 r. nr 148, poz. 3717 ze zm.), dalej uchwała o opłatach. W uzasadnieniu Prezydent, ustosunkowując się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zbycia ww. reklam stwierdził, że z jego ustaleń - dokonanych w oparciu o treść przedłożonej umowy sprzedaży z czerwca 2007 r., wynika, że to skarżąca dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego pod omawiane reklamy, a nie nowy nabywca tych reklam. Organ wskazał, że w § 1 tej umowy sprzedaży strony po pierwsze oświadczyły, że skarżąca sprzedaje na rzecz [...], a [...] kupuje od skarżącej 343 nośniki reklamowe typu Citylight, zainstalowane na latarniach, o wymiarach powierzchni reklamowej 1,8m x 1,20m. To potwierdza powierzchnię reklamową określoną w niniejszej decyzji. W paragrafie tym ustalono również, że [...] zobowiązuje się usunąć logo skarżącej z nośników reklamowych oraz wykonać całkowity ich demontaż w terminie do 19 listopada 2007 r. Ponadto w § 3 ww. umowy sprzedaży zapisano: "1. [...] oświadcza, że jest zainteresowany zainstalowaniem w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 nin. umowy, nowych nośników reklamowych posiadających identyczne wymiary jak Nośniki reklamowe. [...] oświadcza, że będzie kontynuować postępowania, dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 nin. Umowy. 2. Spółka ([...] Sp. z o.o.) nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji Nośników reklamowych". Prezydent wskazał, że stroną niniejszego postępowania jest skarżąca, a nie [...] sp. z o.o. Z umowy sprzedaży zawartej w czerwcu 2007 r. wynika bowiem, że dotyczy ona nośników reklamowych umożliwiających ekspozycje reklam, a nie samych reklam. Odwołując się do art. 4 pkt 23 u.d.p. i zawartej tam definicji reklamy, organ uznał, że sam nośnik reklamowy, umożliwiający ekspozycję reklamy, nie może być utożsamiony z reklamą, a właściciel nośnika reklamowego z umieszczającym reklamę. Zatem skoro w rozpoznawanym przypadku nośnikiem reklamowym były sporne tablice reklamowe, na których skarżąca umieszczała swoje reklamy, to ona jest stroną tego postępowania. Dodatkowo organ przywołał § 3 umowy sprzedaży z czerwca 2007 r., z zapisów którego wynika, że [...] sp. z o.o. nie miała prawa umieszczania reklam na nośnikach reklamowych, bowiem takie uprawnienie zostało zastrzeżone wyłącznie na rzecz skarżącej. Nadto raz jeszcze wskazał, że na spornych tablicach reklamowych znajdował się znaczek z logo skarżącej, co potwierdza, że to skarżąca umieszczała reklamy. Prezydent stwierdził, że prowadzona ze skarżącą korespondencja dowodzi, iż sporne tablice reklamowe należały do skarżącej, zwłaszcza, że owa korespondencja w przeważającej mierze prowadzona była już po zawarciu umowy sprzedaży z czerwca 2007 r. Zdaniem Prezydenta, skarżącą jako stronę tego postępowania, wskazuje także umowa dzierżawy, zawarta przez nią w grudniu 2007 r. z Teatrem, której przedmiotem była dzierżawa powierzchni reklamowych - 1,2m x 1,8m, w celu ekspozycji plakatów w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. IV. Skarżąca niezgadzając się z rozstrzygnięciem Prezydenta w terminie odwołała się do SKO. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania zarzuciła naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj. art. 28, art. i art. 9 k.p.a. polegające na wadliwym ustaleniu strony tego postępowania (którą winna być Nowa Reklama sp. z o.o.) oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i pozbawienie jej możliwości udziału w postępowaniu dowodowym oraz brak wskazania podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia. Na potwierdzenie swojego stanowiska przywołała, że w analogicznych do niniejszej sprawach SKO uchylało decyzje Prezydenta, wymierzające jej kary pieniężne. SKO zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r.: 1. w pkt 1 uchyliło decyzję Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wysokości kar za zajęcie pasa drogowego oraz ustaliło kary za zajęcie bez zezwolenia ww. pasa drogowego: a. 1 reklamy w postaci jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 2,16 m2 w okresie od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. – w kwocie 1.674 złotych; b. 1 reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2 w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. – w kwocie 25.596 złotych; 2. w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję Prezydenta. Uzasadniając skarżoną decyzję SKO na wstępie wskazało, że poglądy prawne składów orzekających SKO mogą ulegać i w szeregu spraw ulegają ewolucji - zmianą. Przyznało, że istotnie w wielu dotychczas wydanych decyzjach wyrażono pogląd, że w podobnych stanach faktycznych, decyzje Prezydenta zostały skierowane do podmiotu nie będącego właścicielem nośnika reklamowego. Jednakże organ obecnie odstępuje od tego poglądu prawnego. Organ podał, że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód w tej sprawie należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do jej rozpoznania, a nie było sprzeczne z prawem. Stąd w jego ocenie Prezydent zasadnie, jako dowód dopuścił, zarówno korespondencję skarżącej kierowaną do ZDM w kwestii obowiązywania Umowy o współpracy, jak i umowę dzierżawy, zawartą przez skarżącą z Teatrem wraz z jej aneksami, oraz ww. wyrok Sądu Arbitrażowego. Za udowodnione SKO uznało – a to w oparciu m.in. o dokumenty zgromadzone w czasie kontroli przedmiotowego pasa drogowego z 20 grudnia 2007 r. oraz z 13 lipca 2008 r., że w terminach ustalonych przez Prezydenta, w ww. pasie drogowym, znajdowały się dwie tablice reklamowe należące do skarżącej. Nie mniej stwierdziło, że jedna z tych tablic (sfotografowana 20 grudnia 2007 r.) nie może zostać uznana za dwustronną, bowiem wykonano tylko jedną jej fotografię. Zatem SKO przyjęło, że tablica ta była jednostronna, a jej powierzchnia reklamowa wynosiła 2,16 m2, a nie jak ustalił Prezydent 4,32 m2. Jako dowody potwierdzające okresy zajęcia przedmiotowego pasa drogowego SKO wskazało zapisy Umowy o współpracy wraz z kolejnymi aneksami, z których wynika, że skarżąca w oparciu o tą Umowę uprawniona była do eksploatacji nośników reklamowych do 19 listopada 2007 r. Zatem, skoro po 19 listopada 2007 r., w dniach ww. kontroli (tj. 20 grudnia 2007 r. oraz z 13 lipca 2008 r.), w dalszym ciągu umieszczała ona w tym pasie swoje urządzenia, to czyniła to bez zezwolenia, a w konsekwencji wyczerpała przypadek opisany art. 40 ust. 12 u.d.p. Jednocześnie SKO wskazało, że na wykonanych w trakcie ww. kontroli zdjęciach widoczne są zarówno miejsca, w których owe tablice znajdowały się, jak i wyraźne logo skarżącej - w prawym, dolnym rogu tablic. Poza tym zdjęcia te dowodzą kształt i formę graficzno-przestrzenną spornych tablic. Jako dowody określające powierzchnię tablic reklamowych (1,8m x 1,2m) SKO przyjęło także umowę sprzedaży z czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z 14 grudnia 2007 r. Odnośnie podmiotu – skarżącej, jako faktycznie eksploatującej przedmiotowe tablice reklamowe, czyli zobowiązanego do poniesienia kary za zajecie pasa drogowego bez zezwolenia, SKO wskazało na korespondencję prowadzoną przez skarżącą z ZDM, celem uzgadniania oraz wyjaśniania kwestii związanych z zasilaniem elektrycznym owych tablic i płatnościami z tego tytułu. Zdaniem SKO z tej korespondencji wynika, że to skarżąca wykonywała faktyczne władztwo nad ww. tablicami – nośnikami; to ona zabiegała o dalsze ich prawidłowe funkcjonowanie (podświetlenie w celu lepszej widoczności). Skarżąca tym samym zachowywała się jak faktyczny właściciel tablic - nośników. Na tą okoliczność organ przywołał także zawartą przez skarżącą z [...] umowę dzierżawy 120 powierzchni reklamowych w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. Uznał, że z zapisów tej umowy nie wynika, aby skarżąca działała w imieniu i/lub na rzecz innego podmiotu (w szczególności podmiotu, który byłby właścicielem nośników reklamowych). Zdaniem SKO powyższe okoliczności, tj. wykonywanie władztwa nad rzeczą – tablicami reklamowymi, wobec podmiotu zewnętrznego oraz prowadzenie starań u ZDM w kierunku możliwości dalszego funkcjonowania tych tablic - nośników reklamowych, wskazują, że skarżąca postępowała w okresach, za które nałożono obydwie kary, jak właściciel rzeczy i eksploatowała nośniki we własnym imieniu i na swoją rzecz. Stąd w ocenie SKO kara została nałożona na podmiot właściwy. Co do lokalizacji spornych tablic reklamowych SKO ponownie odwołało się do zdjęć wykonanych w trakcie kontroli pasa drogowego i stwierdziło, że tablice te, umieszczone na lataniach, bez wątpienia znajdowały się w pasie drogi zarządzanym przez ZDM. W kwestii odległości czasowej, pomiędzy kontrolami przedmiotowego pasa drogowego (grudzień 2007 r. i lipiec 2008 r. ), a datą wszczęcia niniejszego postępowania (lipiec 2010 r.), SKO stwierdziło, że czas ten nie ma żadnego znaczenia dla przyjęcia dowodów zgromadzonych w trakcie tych kontroli. Podało, że jedynym terminem granicznym w niniejszym postępowaniu, jest termin przedawnienia określony w art. 40d ust. 3 u.d.p. Skarżąca – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez sprzeczne z materiałem dowodowym uznanie jej za stronę tego postępowania; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz art. 15 k.p.a. przez wadliwe i sprzeczne z materiałem dowodowym ustalenie stanu faktycznego sprawy; nie wyjaśnienie jej zarzutów, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym; naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 3. art. 7, art. 8, art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. przez pominięcie podstawowych zasad postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu zarzutu odwołania wykazującego zwlokę organu około 2 lat. Zaskarżonej decyzji zarzuciła także naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. oraz błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno decyzji SKO, jak i ją poprzedzającej decyzji Prezydenta. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2014 r. ( sygn.. akt VISA/Wa 1937/14) uchylił decyzję SKO bowiem stwierdził, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. SKO w sposób niezrozumiały, a przez to wadliwy, sformułowało bowiem sentencję zaskarżonej decyzji i nie wyjaśniło przy tym, z jakich względów uznało, że należało wydać decyzję reformatoryjną tylko co do części decyzji Prezydenta. Przedstawiając wskazania odnośnie dalszego postępowania WSA nakazał, aby SKO w pierwszej kolejności rozważyło, czy w ramach kompetencji reformatoryjnych należy uchylić decyzję Prezydenta tylko w części, czy też w całości. Ponadto SKO musi wyjaśnić, w jakim charakterze udział w postępowaniu administracyjnym brała [...] sp. z o. o., a ostatecznie komu należy w niniejszej sprawie wymierzyć karę pieniężną. VI. Skarżąca od powyższego wyroku wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") uwzględnił i wyrok WSA z 15 grudnia 2016 r uchylił ( sygn.. akt II GSK 1326/15). NSA w swoich wytycznych polecił, aby ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję SKO w pełnym zakresie i jednoznacznie ustosunkował się do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej, a następnie wypowiedział się w kwestii mającego zastosowanie prawa (nie pomijając jednostek redakcyjnych właściwych przepisów), oceniając w tym zakresie, czy wskazane przez organ przepisy są adekwatne do tego stanu faktycznego, wreszcie sformułuje zrozumiałe i niesprzeczne wskazania, co do dalszego postępowania. VII. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z 2 czerwca 2017 r. ( sygn.. akt VISA/Wa 707/17) uchylił zarówno skarżoną decyzję SKO, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta z [...] sierpnia 2013 r. WSA podzielił zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznał za zasadne stanowisko, że materiały z kontroli pasa drogowego z grudnia 2007 r. i z lipca 2008 r. posiadają nikłą wartość dowodową, gdyż czynności kontrolne zostały podjęte przed wszczęciem niniejszego postępowania i zostały potwierdzone notatkami urzędowymi, które nie mogą stanowić dowodu, albowiem nie zostały zweryfikowane za pomocą środków dowodowych dopuszczonych przez k.p.a. np. dowodem z oględzin z zachowaniem praw procesowych strony przewidzianych w art. 79 k.p.a. Wskazał, że notatka urzędowa z 20 grudnia 2007 r., do której dołączono zdjęcie jednej strony reklamy, umieszczonej na latarni nr 29079, w lokalizacji [...], nie zawiera pomiarów powierzchni reklamy i ustalenia, czy jest to reklama jednostronna, czy też dwustronna oraz czy znajduje się ona w pasie drogowym. Notatka urzędowa z 13 lipca 2008 r., do której zostały dołączone dwa zdjęcia reklamy, nie zawiera zaś szczegółowych danych dotyczących jej usytuowania w pasie drogowym ul. [...], ani pomiarów tej reklamy. Zdaniem WSA na podstawie tych materiałów organy nie były władne wyliczyć wysokość należnej kary, albowiem nie ustaliły powierzchni zajęcia pasa drogowego. WSA zarzucił, że organy nie przeanalizowały dokładnie treści umowy sprzedaży z czerwca 2007 r., na podstawie której [...] sp. z o.o. nie nabyła od skarżącej wszystkich nośników reklamowych, ale tylko 343 z ogólnej liczby posiadających przez skarżącą 487 nośników, o których mowa w Umowie o współpracy. Lokalizację nabytych przez [...] sp. z .o.o. nośników reklamowych, zawiera załącznik nr 1 do umowy z 8 czerwca 2007 r., a w nim podana została tylko jedna reklama przy ulicy [...] (poz. 274, 11 latarnia przed [...]). Powyższa okoliczność powinna być uwzględniona przez organy ponownie orzekające w sprawie. WSA wskazał, że Prezydent dla jednoznacznego ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy po dniu 19 listopada 2007 r., powinien zwrócić uwagę i właściwie ocenić działania skarżącej podjęte przed sądem polubownym, a także przed sądem powszechnym, zmierzające do wykazania, że Umowa o współpracy nie wygaśnie po 19 listopada 2007 r. Może to bowiem wskazywać na brak demontażu przez skarżącą nośników w pasie drogowym ul. [...] mimo, że do tego zobowiązała się na mocy umowy z 8 czerwca 2007 r. Ponadto, ponownie rozpoznając sprawę organy winny lokalizację i powierzchnię reklam na ul. [...] ustalić na podstawie decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego, w których ustalana była opłata należna od skarżącej za zajęcie pasa drogowego. Następnie konieczne jest dokładne ustalenie, czy po 19 listopada 2007 r., doszło do demontażu przez skarżącą nośników reklamowych w pasie drogowym tej ulicy i wydanie ich nabywającej [...] sp. z o.o. Pozwoli to na poczynienie jednoznacznych ustaleń co do podmiotu zajmującego pas drogowy ul. [...] bez zezwolenia. WSA uznał też, że skoro stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo, to przedwczesne jest ustosunkowywanie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. VIII. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wniósł organ oraz skarżąca. NSA wyrokiem z 18 października 2017 r. ( sygn.. akt II GSK 3109/17) uchylił wyrok WSA i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku z 3 grudnia 2014 r., WSA nie wywiązał się z obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a., a tym samym również nie wykonał wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 15 grudnia 2016 r., naruszając tym samym art. 190 p.p.s.a. NSA zarzucił, ze WSA zaniechał: wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia (podstawy prawnej uwzględnienia skargi w zaskarżonym wyroku oraz prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie); wyjaśnienia jaki stan faktyczny był podstawą do oceny stosowania prawa materialnego: wyjaśnienia jakie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w niniejszej sprawie; wyjaśnienia ich wykładni. Zdaniem Sądu kasacyjnego powyższe wady nie pozwalają na kontrolę kasacyjną obecnie zaskarżonego wyroku z 2 czerwca 2017 r. W ocenie NSA, wbrew jego wytycznym zawartym w wyroku z 15 grudnia 2016 r., WSA nie odniósł się do przyjętej podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, bowiem nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do ustaleń faktycznych organu oraz zarzutów i argumentacji skarżącej. Nie wypowiedział się też jednoznacznie w kwestii mającego zastosowanie w sprawie prawa i nie ocenił, czy wskazane przez organ przepisy zostały prawidłowo zastosowane w danym stanie faktycznym. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wskazano też podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zarówno zawartego w punkcie 1, jak i 2 sentencji wyroku. NSA uznał, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., notatka urzędowa z czynności kontrolnych pasa drogowego może zatem stanowić dowód, natomiast zgodnie z dyspozycją art. 80 k.p.a., podlega ona ocenie w świetle całokształtu prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. Podsumowując NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala przyjąć, że WSA wykonał wskazania zawarte w wyroku NSA z 15 grudnia 2016 r. i co za tym idzie, że dokonał właściwej kontroli decyzji SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie NSA dwukrotnie wydał wyroki uchylające wyroki WSA. tj. 15 grudnia 2016 r. ( sygn.. akt II GSK 1326/15) oraz 18 października 2017 r. ( sygn. akt II GSK 3109/17). W obu tych wyrokach NSA polecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd i instancji odniósł się do zarzutów i stanowiska skarżącej dotyczących m.in. tego: - że to nie ona zajęła pas drogowy bez zezwolenia, - że wadliwie nie został przeprowadzony w sprawie dowód z oględzin z jej udziałem, co mogło mieć istny wpływ na wynik sprawy, - że sprzeczne z materiałem dowodowym są ustalenia SKO dotyczące właściciela reklam, - nie dokonano pomiarów nośników reklamowych w tracie kontroli w 2007 i 2008 r., - fotografie nośników reklamowych nie mają daty i odzwierciedlają nośniki o innych wymiarach, - osoby, które podpisały pisma z kontroli ZDM nie brały udziału w tych kontrolach, - nie umożliwiono jej udziału w postępowaniu, - umowa z 8 czerwca 2007 r. nie stwierdza żadnych okoliczności lub danych, dotyczących tablic reklamowych widocznych na zdjęciach, itd. Ponadto w wyroku z 18 października 2017 r. ( sygn. akt II GSK 3109/17) podtrzymując powyższe wskazania dodatkowo polecił WSA, aby ten – uchylając obie decyzje wydane w tej sprawie, należycie wyjaśnił treści podjętego przez siebie rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem, że zaskarżone decyzja SKO została wydana na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i uchylała decyzję Prezydenta tylko w części, a w części utrzymywała ją w mocy. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że co do zasady – zgodnie z art. 39 ust. 1 u.d.p., w pasie drogowym zabrania się dokonywania czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1), jak również umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (pkt 5). Od powyższej zasady, w art. 39 ust. 3 u.d.p., przewidziano jednakże wyjątek, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ( w tym reklam) może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej (v. art. 40 ust. 1 u.d.p.). Naruszenie powyższej zasady sankcjonowane jest w art. 40 ust. 12 u.d.p., który stanowi w pkt 1, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powyższych norm wynika więc, że możliwym jest posadowienie w pasie drogowym m.in. urządzeń reklamowych, jednakże wymaga to uprzedniego uzyskania zgody właściwego zarządcy pasa takiej drogi. Z powyższych przepisów wynika także, że to na faktycznie zajmującego pas drogowy bez zezwolenia nakładana jest kara pieniężna, co oznacza, że nie zawsze musi być to właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym bez zezwolenia. Z dotychczasowego orzecznictwa wynika, że art. 40 ust. 12 u.d.p. nie wiąże kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z konkretnym podmiotem, to przyjąć trzeba, że mogą nim być różne osoby, które w konkretnej sytuacji dokonują bezprawnego zajęcia pasa drogowego.( wyrok NSA z 18 października 2017 r. sygn.. akt II GSK 3311/15). Legitymowanym w sprawie odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego powinien być każdorazowo faktyczny sprawca czynu objętego sankcją w postaci kary pieniężnej, albowiem osoba zajmująca pas drogowy może umieścić w nim zarówno rzecz własną, jak i cudzą, jednakże dla odpowiedzialności opartej na przepisach art. 40 ust. 1 i ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. istotne jest jedynie ustalenie, kto i w jakim zakresie zajął pas drogowy. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn.. akt VI SA/Wa 850/16). W rozpoznawanym przypadku istota sporu sprowadza się do jednoznacznego ustalenia czy to skarżąca była podmiotem odpowiedzialnym za umieszczenie w okresach od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. oraz od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. w pasie drogi ul. [...] w W. dwóch reklam w postaci tablic reklamowych – nośników reklamowych, o powierzchniach reklamowych 4,32 m2 i 2.16 m2, zainstalowanych na słupach oświetleniowych - latarniach. W ocenie Sądu z akt administracyjnych sprawy wynika – co nie było sporne, że dnia 19 listopada 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] (ówczesnym zarządcą dróg publicznych – obecnie ZDM), a [...] została zawarta Umowa o współpracy, której przedmiotem było m.in. zainstalowanie i eksploatacja w ww. pasie drogowym wskazanych powyżej tablic reklamowych, a to na istniejących w tym pasie masztach oświetleniowych (v. Art. 1 pkt 1.1. Umowy o współpracy oraz załącznik nr 1 do tej Umowy z wyszczególnieniem latani). Umowa o współpracy została zawarta na 15 lat, z możliwością jej przedłużenia na następnych 10 lat (v. art. 5 Umowy). Nie ulega wątpliwości także to, że na podstawie cesji, która miała miejsce w kwietniu 2002 r., do ww. Umowy o współpracy, jako jej strona, wstąpiła skarżąca, przejmując tym samym wszelkie prawa i obowiązki od [...] (v. umowa przejęcia praw i obowiązków zawarta pomiędzy [...], a skarżącą). Nadto w sprawie organy ustaliły, czego skarżąca nie kwestionowała, że ZDM w powiadomił skarżącą, że Umowa o współpracy nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po 19 listopada 2007 r. i jednocześnie zobowiązał skarżącą do wydania wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie Umowy o współpracy. W sprawie możliwości nie przedłużenia przez ZDM Umowy o współpracy wypowiedział się Sąd Okręgowy w Warszawie, który oddalił skargę skarżącej złożoną od wyroku, którym oddalono jej powództwo względem m. W. - ZDM (v. wyrok Sądu Polubownego sygn. akt [...] oraz SO w [...] sygn. akt [...]). Istotą sprawy jest zatem ustalenie, czy w dniu - wygaśnięcia Umowy o współpracy, faktycznie umieszczającym/pozostawiającym sporne tablice reklamowe była skarżąca, a tym samym czy to ona dopuściła się bezprawnego pozostawienia tych tablic w ww. pasie drogowym po 19 listopada 2007 r., za co ustawodawca w art. 40 ust. 12 u.t.d. przewidział odpowiednią karę pieniężną. W konsekwencji, stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy bez zezwolenia. W rozpoznawanej sprawie na mocy umowy sprzedaży z 8 czerwca 2007 r., skarżąca zbyła na rzecz [...] 343 nośniki reklamowe typu Citylight, zainstalowane na latarniach, o wymiarach powierzchni reklamowej 1,8m x 1,2m, w lokalizacjach których wykaz stanowi Załącznik nr 1. Z zapisów owego załącznika – l.p. 274, wynika, że przedmiotem sprzedaży był m.in. nośnik reklamowy usytuowany w W., ul. [...], 11 latarnia przed [...]. W załączniku tym Sąd nie dopatrzył się jednak sprzedaży drugiego nośnika reklamowego, za posadowienie którego wymierzono skarżącej karę pieniężną, co nie wynika również z ustaleń poczynionych przez organy w toku postępowania administracyjnego. Jednocześnie nie wiadomo też czy był to nośnik, za który SKO wymierzyło skarżącej karę 1.674 złotych (o pow. reklamowej 2.16 m2), czy karę 25.596 złotych (o pow. reklamowej 4.32 m2). Nadto Sąd zauważa, że z zapisów ww. umowy sprzedaży wynika, że nabywca owych tablic reklamowych po pierwsze zobowiązał się, na jej podstawie, do usunięcia znajdującego się na tablicach logo skarżącej, jak również do wykonania całkowitego ich demontażu w terminie do 19 listopada 2007 r. W ocenie Sądu jednoznacznym dowodem, że umieszczone w ww. pasie drogowym tablice reklamowe należały do skarżącej, w żadnym razie nie są znajdujące się w aktach zdjęcia tych tablic, z uwidocznionym na nich logo skarżącej. Abstrahując od jakości zdjęć z lipca 2008 r., na podstawie których można tylko się domyślać, że jest to logo skarżącej (prawy dolny róg tablic), fakt jego umieszczenia tam – pozostawienia, nie świadczy o tym, że to skarżąca w dalszym ciągu była właścicielem tych nośników-tablic reklamowych. Należy przy tym bowiem pamiętać, że jednym z zapisów umowy sprzedaży przedmiotowych tablic reklamowych był zobowiązanie ich nabywcy do usunięcia logo skarżącej (§ 1 pkt 2 umowy sprzedaży z czerwca 2007 r.). W aktach sprawy znajduje się także umowa dzierżawy z grudnia 2014 r., zawarta przez skarżąca z [...], na podstawie której skarżąca w okresie od 16 grudnia 2007 r. do 15 stycznia 2008 r. odpłatnie wydzierżawiła nośniki Citylight o formacie 1,8m x 1,2m. Jednakże Sąd nie dopatrzył się, aby nośniki, będące przedmiotem dzierżawy, znajdowały się w pasie drogi ul. [...]. Organy badając ową umowę błędnie uznały zaś, że fakt ten dowodzi, iż skarżąca była właścicielem spornych tablic reklamowych. Zdaniem Sądu na żadnym etapie postępowania organy nie dowiodły, że przedmiotem tej umowy dzierżawy były sporne tablice reklamowe. Co do treści korespondencji, jaką skarżąca prowadziła z ZDM w przedmiocie utrzymania zasilania w energię elektryczną nośników reklamowych umieszczonych na latarniach to korespondencja ta prowadzona była także po dniu 19 listopada 2007 r. – tj. po wygaśnięciu Umowy o współpracy. Z pisma skarżącej z 19 sierpnia 2008 r. wynika, że w związku z datą końcową Umowy o współpracy, która jej zdaniem przypadała na dzień 18 maja 2008 r., "proces odłączania nośników od urządzeń oświetleniowych ZDM był realizowany przez ostatnich kilkanaście miesięcy. W związku z tym, że poinformowaliśmy Państwa o zakończeniu prac w dniu 31 lipca 2008 r., uprzejmie informujemy, że faktura za pobór energii w lipcu jest ostatnią którą zaakceptujemy". Zdaniem organów ta korespondencja dodatkowo dowodzi, że skarżąca była właścicielem spornych tablic reklamowych, skoro miała interes w tym, aby je podświetlać. W ocenie Sądu taki wniosek nie wypływa z tych dokumentów – tj. z żadnego pisma kierowanego do ZDM nie wynika wprost, że dotyczy ona akurat spornych tablic reklamowych. Należy przyznać rację SKO, że zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowód w tej sprawie należało dopuścić wszystko co mogło przyczynić się do jej rozpoznania, a nie było sprzeczne z prawem. Sąd podziela stanowisko, że ww. dowody, w postaci umów o współpracy, cesji, sprzedaży, dzierżawy, zawartych przez skarżącą; korespondencji prowadzonej przez nią z ZDM; dokumentów z kontroli pasa drogowego; jak również ww. wyroków sądów powszechnych, organy miały prawo i prawidłowo dopuściły jako dowody w tej sprawie. Natomiast inną kwestią jest ocena tych dowodów dokonana przez organy. Zdaniem Sądu dokumenty zgromadzone w sprawie wystarczająco nie potwierdzają, że to skarżąca zajmowała pas drogi ul. [...] bez zezwolenia, w okresach od 20 listopada 2007 r. do 20 grudnia 2007 r. oraz od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r., w postaci dwóch tablic-nośników reklamowych o powierzchniach reklamowych 2,16 m2 i 4,32 m2, zainstalowanych na słupach oświetleniowych. Z dokumentów zgromadzonych w czasie kontroli drogowych pasa drogowego ul. [...], przeprowadzonych w grudniu 2007 r. oraz w lipcu 2008 r. wynika, że dotyczą one reklam umieszczonych na latarniach, przy czym jedynie w notatce z 20 grudnia 2007 r. dokładnie wskazano numer latarni, na której reklama się znajdowała. W notatce lipcowej już taka informacja nie widnieje. Zatem dokumentacja z lipca 2008 r. jest nie pełna i wymaga ze strony organów dodatkowego ustalenia, która to dokładnie latarnia została sfotografowana. Numery latarni pozwolą zaś ustalić czyje to nośniki reklamowe na nich się znajdowały i ustalenia te muszą wprost wynikać z uzasadnienia rozstrzygnięcia zapadłego w tej sprawie. W sprawie zgromadzono materiał dowodowy w postaci dwóch umów, które są istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy – mianowicie umowę sprzedaży z 8 czerwca 2007 r. oraz umowę dzierżawy z 14 grudnia 2007 r. Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął że zbycie nośników reklamowych przez skarżącą nie dowodzi, że nabywca jest odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia przy ul. [...]. Także założenie SKO, że z umowy dzierżawy wynika, że skarżąca nadal władała spornymi nośnikami reklamowymi, bez ustalenia jakie to nośniki – w jakich lokalizacjach, wydzierżawiono, było przedwczesne, nieuprawnione – za daleko idące. W tym stanie rzeczy istnieją zasadnicze i nieusunięte poważne wątpliwości co do tego, że to skarżąca powinna być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego i w jakim zakresie. Reasumując, skoro stroną postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego może być wyłącznie właściciel reklamy, to tym samym tylko ów właściciel może być adresatem decyzji wydanej w takim postępowaniu. Wobec tego dla prawidłowego wszczęcia, przeprowadzenia, a w konsekwencji zakończenia takiego postępowania kluczowym jest prawidłowe i bezsprzeczne ustalenie kto, na dzień stwierdzenia naruszenia zakazu wynikającego z art. 40 ust. 1 u.d.p., był właścicielem reklamy. Brak zaś takiego ustalenia powoduje, że organ nie ma podmiotu, wobec którego skutecznie mógłby wszcząć i prowadzić postępowanie w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W kontekście powyższych wywodów, w ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi Prezydenta dotyczące zapisów ww. umowy sprzedaży zawartych w jej § 3, a z których wynika, że skarżąca w przyszłości będzie zainteresowana umieszczeniem w ww. pasie drogowym nowych nośników reklamowych i w związku z tym to ona będzie kontynuować ewentualne postępowanie dotyczące zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego. Wręcz przeciwnie, wbrew stanowisku organu, taki zapis, w połączeniu ze zobowiązaniem nowego właściciela do demontażu spornych tablic reklamowych do 19 listopada 2007 r., dowodzi, że skarżąca z jednej strony miała świadomość konieczności "wyczyszczenia" pasa drogowego z reklam przed upływem okresu, na który zawarto "Umowę, a z drugiej o ciążącym obowiązku zwrócenia się do ZDM z wnioskiem o wydanie zezwolenie na jego dalsze zajmowanie. Wszelkie domysły w tym zakresie, a co za tym idzie przypisywanie skarżącej intencji określonego działania, wywiedzione z treści ww. umowy sprzedaży, w żadnym razie nie potwierdzają, że to skarżąca dopuściła się w tej sprawie naruszenia zakazu z art. 40 ust. 1 u.d.p., za co należałoby jej wymierzyć karę pieniężną przewidzianą w art 40 ust. 12 u.d.p. Na koniec Sąd zauważa, że podobne stanowisko do wyrażonego w niniejszej sprawie, zajęły również inne składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, m.in. w sprawie VISA/Wa 707/17, VISA/Wa 1059/17, czy VISA/Wa 1628/13, w której wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny (II GSK 1305/14). Z tych względów Sąd odstąpił od badania skarżonej decyzji pod względem prawidłowości wymierzonej w niej kary pieniężnej. Nie można bowiem właściwie zbadać tej materii bez prawidłowego ustalenia kto oraz czy i od kiedy, na jakiej podstawie, jest odpowiedzialny za ewentualne zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W. bez zezwolenia zarządcy drogi – zwłaszcza, że z kontrolowanych decyzji nie wynika, która reklama, na której latarni była umieszczona i czy rzeczywiście miały one taką powierzchnię reklamową, jak ustalił to SKO. Sąd na marginesie zauważa, że z notatek służbowych sporządzonych z obu kontroli pasa drogowego ul. [...] wynika, jakoby wykonano w ich trakcie więcej zdjęć, niż faktycznie załączone do akt – tj. w grudniu 2007 r. "WYKONANO FOTO /6/", a w lipcu 2008 r. "WYKONANO FOTO *9*", o ile te liczby rzeczywiście odnoszą się do ilości wykonanych zdjęć. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy wezmą zatem pod uwagę, że w na podstawie ważnej umowy sprzedaży z czerwca 2007 r. skarżącą zbyła tylko jedną tablicę reklamową, tj. nośnik reklamowy wskazany w l.p. 274 załącznika nr 1 do tej umowy. Natomiast drugi nośnik reklamowy nie został na podstawie tej umowy zbyty. Po drugie, należy ustalić, który to faktycznie nośnik reklamowy został sfotografowany, w czasie której kontroli oraz kto ponosił odpowiedzialność za umieszczenie/pozostawienie, którego nośnika, tj. dokonają oceny statusu skarżącej oraz nabywcy ww. nośnika reklamowego wskazanego w l.p. 274 załącznika nr 1 do umowy sprzedaży z czerwca 2007 r., w efekcie czego jednoznacznie ustalą kto jest odpowiedziany za pozostawanie po 19 listopada 2007 r. spornych tablic-nośników reklamowych w ww. pasie drogowym. W konsekwencji tych ustaleń organy wydadzą stosowane rozstrzygnięcia uwzględniając, że przy konieczności poniesienia odpowiedzialności z ww. tytułu nie może pozostawać niewyjaśnionym kwestia podmiotowa niniejszego postępowania. Z powyższych względów za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 79 oraz art. 80 w zw. z art. 28 k.p.a. i z art. 40 ust. 12 u.d.p. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w efekcie uznanie skarżącej za stronę tego postępowania. Wypełniając wytyczne NSA, co do wyjaśnienia wydanego przez WSA rozstrzygnięcia, Są zauważa, że Prezydent podjął decyzję, składającą się z 3 punktów. W pkt 1 określił okresy zajęcia pasa, w pkt 2 ustalił karę za to zajęcie, zaś w pkt 3 wskazał termin oraz nr rachunku bankowego. SKO zaskarżoną decyzją, wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., w pkt 1 uchyliło ww. decyzję Prezydenta w części dotyczącej ustalenia wysokości kar i w tym zakresie ustaliło te kary na nowo (w rzeczywistości na nowo orzekło jednak tylko co do jednej kary, druga pozostała bez zmian), zaś w pkt 2 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta w pozostałej części. Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może albo wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję, albo wydać decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, albo uchylając zaskarżoną decyzję umarzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Wobec powyższego wydana przez SKO decyzja jest nieznaną formą rozstrzygnięcia dla postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego, i jako taka nie może ostać się w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku, czyniąc to w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W zakresie kosztów zasądzonych od SKO na rzecz skarżącej Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t.).