II GSK 1305/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Protokolant asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1628/13 w sprawie ze skargi C. Ch. P. Spółki z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Ch. P. Spółki z o.o. w W. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1628/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), uwzględnił skargę C. Spółki z o.o. z siedzibą w [...], uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej zwanego "SKO") z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich (dalej zwanego ZDM - działającego w imieniu Prezydenta [...]) z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej (ul. [...] w [...]) bez zezwolenia w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. Wskazane decyzje administracyjne zapadły w ponownym postępowaniu administracyjnym, które toczyło się w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2011 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1491/11) poprzednio wydanych w sprawie decyzji: SKO (z [...] kwietnia 2011 r.) oraz Prezydenta [...] (z [...] marca 2011 r.). Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] listopada 1992 r. Wojewoda [...] zawarł z I. Spółką z o.o. (dalej zwana spółką I.) umowę o współpracy gospodarczej, której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie [...] różnego rodzaju konstrukcji ogłoszeniowych, plansz ogłoszeniowych oraz konstrukcji ogłoszeniowych montowanych na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy, wszelkie prawa i obowiązki z niej wynikające przejął ZDM. Natomiast na podstawie cesji z dnia [...] kwietnia 2002 r. do umowy tej jako strona wstąpiła skarżąca spółka, przejmując wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy od spółki I. ZDM pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. powiadomił skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta (tj. po [...] listopada 2007 r.). W związku z tym z dniem [...] listopada 2007 r. nośniki reklamowe należące do skarżącej powinny być usunięte. W dniach [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. ZDM przeprowadził rutynowe kontrole pasa drogowego ul. [...], stwierdzając funkcjonowanie w nim tablicy reklamowej z logo "C.". W toku tych kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna. W związku z tym organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, zawiadamiając o tym skarżącą spółkę. W toku postępowania spółka wyjaśniła w szczególności, że w 2007 r. sprzedała nośnik reklamowy w przedmiotowej lokalizacji na rzecz N. Spółki z o.o. (do akt złożono umowę sprzedaży zawartą w dniu [...] czerwca 2007 r., z której wynikało, że nabywca zobowiązuje się usunąć logo "C." z nośników reklamowych oraz zdemontować te nośniki do dnia [...] listopada 2007 r.). Uchylając wydane w sprawie po raz pierwszy decyzje administracyjne organów obu instancji (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1491/11), Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w szczególności, że fotografie zrobione przez ZDM w dniu [...] maja 2008 r. nie pozwalają na ustalenie nazwy ulicy, na której zostały wykonane (przez co uniemożliwiają jednoznaczną lokalizację reklamy), nie widać na nich wskazanego w decyzjach logo "C." (przez co nie przesądzają właściciela reklamy), nie można z nich wywieść wielkości reklamy (co jest istotne z uwagi na sposób obliczania wysokości kary) oraz nie zawierają adnotacji, czy nośnik jest jedno-, czy dwustronny. Informacje te nie wynikały także z dokumentacji fotograficznej tablicy reklamowej wykonanej podczas kolejnej kontroli w dniu [...] lipca 2008 r. Podczas ponownego rozpoznawania sprawy organ I instancji załączył do akt komputerową symulację porównania nośników po wymianie na citylight (złożoną przez spółkę I.), ofertę modernizacji sieci nośników reklamowych w Warszawie (złożoną przez spółkę I.), korespondencję prowadzoną między skarżącą a ZDM w kwestii dalszego funkcjonowania nośników citylight, kolorowe zdjęcia miejsca uprzedniego usytuowania reklamy (wskazując, że przedmiotowa reklama była umieszczona na latarni w bezpośredniej bliskości placówki Poczty Polskiej [...], usytuowanej w budynku przy ul. [...], posiadającej charakterystyczną elewację wykonaną z niebieskich płytek ceramicznych), zdjęcia tablicy reklamowej przy ul. [...] oraz reklamy skarżącej, usytuowanej przy ul. [...]. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ponownie wymierzył skarżącej spółce karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w [...] bez zezwolenia, w okresie od 20 listopada 2007 r. do 13 lipca 2008 r. i umieszczenia w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², zainstalowanej na słupie oświetleniowym. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało następnie utrzymane w mocy przez SKO. Zdaniem organów administracji, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało m.in., że: 1) to skarżąca spółka była właścicielem przedmiotowej reklamy, 2) nośnik reklamowy miał wymiary 1,20 m x 1,80 m i był dwustronny, 3) nośnik reklamowy był umieszczony w pasie drogowym ul. [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarga spółki okazała się zasadna, bowiem w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które uzasadniało uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji. Sąd stwierdził, że zajęcia pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami administracyjnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie jego większej powierzchni niż określona w zezwoleniu. Sąd dodał, że wymierzenie kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia powinno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym polegającym w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego, a następnie na precyzyjnym określeniu faktycznie zajętej powierzchni oraz okresu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, bezspornym przy tym jest, że organy administracji przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych związane są przepisami procedury administracyjnej. Czynności podjęte przez organy winny przy tym znaleźć właściwe odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd stwierdził, że pomimo iż w wydanym uprzednio w sprawie wyroku WSA stwierdził, że bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi SKO dotyczące zapisów umowy z dnia [...] czerwca 2007 r., organ I instancji ponownie wywiódł z brzmienia § 3 tej umowy, iż to właśnie strona skarżąca jest właścicielem przedmiotowej reklamy. Sąd podzielił również stanowisko skarżącej spółki, że z przedstawionej przez organy korespondencji pomiędzy skarżącą a ZDM (mającej potwierdzić, że już po wygaśnięciu umowy o współpracy gospodarczej w przedmiotowej lokalizacji znajdowała się reklama) nie można w sposób niebudzący wątpliwości wywnioskować, że dotyczy ona omawianej reklamy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, działania organów podjęte podczas ponownego rozpatrywania sprawy nie doprowadziły do ustalenia faktycznej lokalizacji reklamy, nie określiły czy przedstawiona na zdjęciach reklama jest umieszczona w lokalizacji na ul. [...] oraz czy właścicielem była strona skarżąca. Na fotografiach z 2008 r. i z 2012 r. nie występują te same latarnie (zwieńczenie latarni na zdjęciach z 2008 r. ma kształt łuku, natomiast zwieńczenie latarni widocznej na zdjęciu z 2012 r. ma kształt odwróconej litery "L" z dodatkowym elementem w kształcie łuku). O tożsamości latarni widocznych na fotografiach z 2008 r. i z 2012 r. (a tym samym o lokalizacji reklamy) nie rozstrzyga również mapa sytuacyjna. Natomiast ze zdjęcia innego nośnika w innej lokalizacji (ul. [...]) nie można wnioskować o tożsamości reklam i ich oznakowania w innej lokalizacji (ul. [...]). Ponadto za niezgodne z zasadami prawa administracyjnego uznał Sąd dokonywanie przez organy ustaleń (przeprowadzenia dowodów) z pominięciem udziału strony, a także ich niewłaściwe udokumentowanie, zwłaszcza w postaci notatek służbowych, które powinny stanowić podstawę dalszych działań organu, a nie ich zastępowania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Dla poniesienia odpowiedzialności z tytułu kary finansowej nie mogą bowiem pozostawać niewyjaśnione wszystkie wątpliwości co do faktów i dowodów, na których organ oparł swoją decyzję, zwłaszcza że niektóre z nich mają postać bardziej domniemania niż ustalenia stanu faktycznego sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło SKO. Zaskarżyło wyrok w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie poniesionych kosztów postępowania - kosztów wpisu od skargi kasacyjnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez: a) powielenie w uzasadnieniu wyroku dużych fragmentów uzasadnienia wyroku VI SA/Wa 1491/11, przy kompletnym braku ustosunkowania się do dowodów zebranych przez organ I instancji już po wydaniu tego wyroku (wyszczególnionych na stronie 2. zaskarżonej decyzji, a które zostały omówione i ocenione na stronach 4-6 decyzji), b) brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, dlaczego Sąd uznał nowe dowody w sprawie, w szczególności wykonane na nowo z nośników elektronicznych kolorowe i powiększone zdjęcia spornej tablicy reklamowej a zwłaszcza jej otoczenia, z uwagi na bardzo charakterystyczne cechy sąsiadującego z latarnią budynku Poczty Polskiej, za niewystarczające dla pewnego ustalenia lokalizacji reklamy, c) przeoczenie w uzasadnieniu wyroku, że na stronie 5 zaskarżone decyzji w punkcie b) Kolegium wskazało, jakie dowody pozwoliły na ustalenie powierzchni tablicy reklamowej, ergo Sąd nie wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej ww. dowodom, d) przeoczenie w uzasadnieniu wyroku, iż wykonane na nowo zdjęcia spornej reklamy pozwoliły na bezsprzeczne przyjęcie, iż jest to reklama dwustronna, pomimo faktu że na stronie 5 zaskarżonej decyzji w punkcie d) zróżnicowano zdjęcia na te wykonane od strony północnej od zdjęć wykonanych od strony południowej, co w połączeniu z samym oglądem zdjęć pozwala na przyjęcie, iż była to reklama dwustronna (skoro wykonano fotografie obydwu powierzchni reklamowych z jej obydwu stron), e) przydanie w uzasadnieniu wyroku nadmiernej wagi okolicznościom, iż latarnia na zdjęciach z 2008 r. wygląda inaczej niż latarnia sfotografowana w 2012 r. (nie jest to ta sama latarnia) w sytuacji gdy kara za zajęcie pasa drogowego została nałożona za okres od dnia 20 listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r., 2) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne zdeprecjonowanie dowodu w postaci zdjęcia innej reklamy spółki usytuowanej na ul. [...], podczas gdy ta właśnie fotografia (o większej dokładności niż ta na ul. [...]) pozwoliła na wykazanie, iż niezbyt dobrze widoczne logo C. Sp. z o.o. na reklamie z ul. [...] wygląda dokładnie tak samo oraz jest usytuowane w tym samym miejscu konstrukcji reklamowej, co logo wyraźnie widoczne na większych zdjęciach obiektu z ul. [...]; 3) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że dokonywanie ustaleń za pomocą notatek służbowych (z pominięciem udziału strony) nie jest wystarczającym dowodem i winno być podstawą dalszych czynności dowodowych oraz zupełne zignorowanie bogatego dorobku NSA wskazującego, iż dowód z czynności kontrolnych ma walor pełnowartościowego dowodu w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał argumenty mające - jego zdaniem - przemawiać za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. (zastępowana przez adwokata) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, tj. na podniesieniu naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jak więc wynika ze sposobu sformułowania tej podstawy kasacyjnej, nie wystarczy samo wskazanie na naruszenie przepisów postępowania, ale konieczne jest jeszcze wykazanie, że choćby potencjalnie mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, czyli na treść rozstrzygnięcia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. ostatnio w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie II FSK 352/13 (LEX nr 1666159): "Uzasadnienie wyroku jest instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu, jakie ten zajął w sporze zaistniałym między stronami". Tym samym do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. dochodzi nie w trakcie postępowania, ale po wydaniu orzeczenia, czyli wtedy gdy znany już jest wynik sprawy. Z tego względu ugruntowana od lat jest linia orzecznicza, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w taki sposób, że nie poddaje się ono kontroli instancyjnej, gdyż nie sposób prześledzić i zweryfikować, czym kierował się Sąd przy wydawaniu orzeczenia. Taka sytuacja w sprawie niniejszej jednak nie zachodzi, gdyż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest jasne i jednoznaczne, a zawarte w skardze kasacyjnej stanowisko nie tyle zmierza do wykazania naruszeń prawa przez Sąd, co stanowi prostą polemikę ze stanowiskiem Sądu. Z tego względu warto przypomnieć, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, a nie na rozstrzyganiu sporu, czy należy podzielać stanowisko Sądu, czy strony skarżącej. Taką kontrolę sprawują sądy odwoławcze w sądownictwie powszechnym, lecz nie sądy administracyjne. Przechodząc natomiast do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia, należy wskazać, że faktem jest, iż na str. 21-22 uzasadnienia wyroku WSA stwierdził: "Kolejnej kontroli dokonano w dniu [...] lipca 2008 r., sporządzając jedynie dokumentację fotograficzną tablicy reklamowej. Wykonana dokumentacja fotograficzna nie została w żaden sposób opisana co ponownie czyniło ją nieczytelną. Na podstawie zdjęć można stwierdzić jedynie że na jednej z ulic umieszczono reklamę. Fotografie nie pozwalały natomiast stwierdzić lokalizacji reklamy, jej powierzchni oraz rodzaju, a zatem cech określonych umową z 2002 r., a więc ustalić, czy nadal jest to ta sama reklama, której właścicielem była skarżąca". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet dosłowne powtórzenie w ponownie wydanym wyroku nadal aktualnego ustalenia nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Problematyczne jest też, czy owe cztery zdania z 23 strony uzasadnienia stanowią "w znacznej części dosłowne powielenie uzasadnienia wyroku VI SA/Wa 1491/11" – str. 4 skargi kasacyjnej in fine. Należy też wskazać, że orzekając w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji był związany wyrażonymi w tym wyroku (sygn. akt VI SA/Wa 1491/11) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.) i nie mógł tego pominąć, chociażby w celu określenia zakresu owego związania. Przy okazji tego zarzutu (1 a/) organ zarzuca również pomijanie szeregu nowych dowodów, jednakże ich już nie wymienia. Tymczasem uzasadniając następny zarzut (1 b/) organ już na wstępie stwierdza (str. 5): "Sąd wprawdzie na stronie 22 odnotował zgromadzenie nowych dowodów...". Natomiast przedmiotem tego zarzutu było to, że Sąd "w ogóle nie wskazał czy dowodom tym daje wiarę oraz jakie wnioski można wyciągnąć dla istotnych w sprawie kwestii z tychże nowych dowodów", podczas gdy takiego wymogu nie ma w cytowanym wyżej art. 141 § 4 p.p.s.a., zaś sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie stosuje art. 107 § 3 k.p.a., w którym jest mowa o wiarogodności i mocy dowodów. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy ad meritum, więc nie wypowiada się co do tego z czego organ jakie może wyciągać wnioski. Zadaniem Sądu jest jedynie ocenić, jakie organ wnioski wyciągnął i czy nie stanowią one pozaprawnej dowolności, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny uczynił. W kolejnym, zarzucie (1 c/) organ również zarzucił Sądowi, że "nie wyjaśnił, dlaczego odmówił mocy dowodowej ww. dowodom". Jednakże organ nie wymienia wprost w skardze kasacyjnej, jakie dowody organ ma na myśli, ograniczając się do stwierdzenia: "Twierdzenie Sądu, iż nie zebrano wystarczających dowodów na powierzchnię spornej reklamy jest nieuprawnione, albowiem Sąd przeoczył w uzasadnieniu wyroku, iż na stronie 5 decyzji [...] w punkcie b/ Kolegium wskazało, jakie dowody pozwoliły na ustalenie powierzchni tablicy reklamowej". Tymczasem w punkcie b/ na str. 5 tej decyzji jest mowa o umowie sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. tablic reklamowych, a nie o wymiarach kwestionowanej przez organy konkretnej tablicy reklamowej, która nie musi dokładnie odpowiadać wymiarom podanym w tej umowie. Tak więc brak jest dowodu, jakie rzeczywiste wymiary miała ta konkretna zakwestionowana tablica. Uzasadnienie zarzutów z punktów 1 d/ i 1 e/ to wyłącznie kwestia ocen. W przypadku pierwszego z nich, zdaniem organu, z zebranego materiału można odczytać, że kwestionowana tablica jest tablicą dwustronną, natomiast zdaniem Sądu, nadal brak jest dowodów jednoznacznie na to wskazujących. Podobnie jest w drugim przypadku, kiedy to organ podnosi, że: "Okoliczność jaka latarnia znajdowała się w spornej lokalizacji w 2012 r. nie ma znaczenia dla oceny czynności dowodowych (kontroli pasa drogowego) prowadzonych w 2008 r., wszak uzupełniające oględziny z 2012 r. miały na celu wyłącznie zobrazowania charakterystycznych cech budynku Poczty Polskiej, co miało na celu potwierdzenie prawidłowości ustalenia lokalizacji reklamy już w 2008 r.". Tego rodzaju kwestie pozostają jednak poza zakresem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezrozumiałe jest też uzasadnienie zarzutu z punktu 2/, a mianowicie, że (str. 6 skargi kasacyjnej): "Sąd nie wyjaśnił dlaczego uznał, że ze zdjęć innego nośnika w innej lokalizacji nie można wnioskować o tożsamości reklam i ich oznakowania, skoro zarówno reklama z ulicy [...], jak i ta z ulicy [...] były identycznymi pod względem konstrukcji i formy graficznej, a zdjęcie tej drugiej (o większej dokładności) pozwoliło na zdekodowanie i ustalenie, iż także sporna reklama posiadała logo skarżącej Spółki". Przecież jeżeli nawet reklamy były takie same, to przedmiotem postępowania jest wielkość i przynależność oraz dalsze cechy tablicy reklamowej, a nie reklama jaką ona niesie. Poza tym dokładniejsze zdjęcie tej drugiej tablicy (a nie tablicy będącej przedmiotem sporu) było potrzebne, ponieważ nie można było ustalić cech pierwszej z nich, a więc nie mamy do czynienia z dwiema takimi samymi tablicami. Tak więc trudno zrozumieć, w jaki sposób przywołana w skardze kasacyjnej konstatacja Sądu, że ze zdjęć innego nośnika w innej lokalizacji nie można wnioskować o tożsamości reklam i ich oznakowania, miałaby naruszać art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. Przechodząc do ostatniego zarzutu naruszenia przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że dokonywanie ustaleń za pomocą notatek służbowych (z pominięciem udziału strony) nie jest wystarczającym dowodem i winno być podstawą dalszych czynności dowodowych, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zawarty na 23 stronie uzasadnienia wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: "Za niezgodne z obowiązującymi zasadami postępowania administracyjnego należy także uznać dokonywanie ustaleń (przeprowadzania dowodów) z pominięciem udziału strony, a także ich niewłaściwe udokumentowanie, zwłaszcza w postaci notatek służbowych, które powinny być podstawą dalszych działań organu, a nie ich zastępowania. W tym stanie rzeczy nadal budzi wątpliwości ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, która - co należy podkreślić - dotyczy nałożenia na skarżącą kary finansowej, a więc zobowiązania o charakterze publicznoprawnym. Dla poniesienia odpowiedzialności z tego tytułu nie mogą pozostawać niewyjaśnione wszystkie wątpliwości co do faktów i dowodów na których organ oparł swoją decyzję, zwłaszcza że niektóre z nich mają postać bardziej domniemania, niż ustalenia stanu faktycznego sprawy". Trzeba bowiem uwzględnić, że w sprawie niniejszej czynności kontrolne stanowiące podstawę wydanej decyzji przeprowadzone zostały w dniach [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r., natomiast strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania – postępowanie prowadzone z urzędu jest wszczęte z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie – dopiero po dwóch latach, tj. pismem z dnia [...] września 2010 r. Organ przy tym nie wyjaśnia, dlaczego od ujawnienia sprzecznego z prawem stanu rzeczy czekał aż dwa lata z zawiadomieniem strony o wszczęciu postępowania. Tym samym do sprawy niniejszej nie mogą mieć zastosowania przywoływane przez organ orzeczenia sądów administracyjnych, gdyż – jak to wykazała strona w odpowiedzi na skargę kasacyjną – orzeczenia te dotyczą sytuacji, gdy dowody zebrane bez udziału strony nie były jedynymi dowodami w sprawie, lecz zostały zweryfikowane w dalszym toku postępowania przez dowody zebrane już z udziałem strony. Natomiast w sprawie niniejszej po przeprowadzeniu czynności kontrolnych organ I instancji nie dokonywał dalszych czynności z jej udziałem, jak np. typowego dla tego postępowania dowodu z oględzin tablicy wraz z pobraniem jej wymiarów, ale nawet po zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania dokonał bez jej zawiadomienia i udziału nowej kontroli pasa drogowego w dniach [...] i [...] maja 2012 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że organ I instancji w pełni świadomie gromadził materiał dowodowy z pozbawieniem strony możności aktywnego udziału w toku postępowania, co z kolei narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też - stosownie do art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.