VI SA/Wa 1491/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 3 076 (trzy tysiące siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., nazywanej dalej "u.d.p."), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (nazywanej dalej "skarżącą") z dnia [...] marca 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2010 r. wymierzającą skarżącej karę pieniężną: za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. w W. bez zezwolenia, w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym oraz ustalającą karę pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] złotych wynikającą z iloczynu powierzchni reklamy 4,32 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 237 dni zajęcia terenu. Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Dróg Miejskich (nazywany dalej "ZDM") pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. poinformował skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...] listopada 1992 r. pomiędzy I. Sp. z o.o. (poprzednikiem prawnym C. Sp. z o.o.) oraz Wojewodą [...], będącym wówczas zarządcą dróg publicznych, nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu [...] listopada 2007 r. W piśmie strona została zobowiązana do wydania ZDM wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie wspomnianej umowy. Skarżąca pismem z dnia [...] maja 2007 r. wyraziła wolę przedłużenia umowy o współpracy gospodarczej, stwierdzając jednocześnie, że obowiązująca umowa wygaśnie najwcześniej w dniu [...] maja 2008 r. ZDM pismem z dnia [...] maja 2007 r. podtrzymał wyrażone stanowisko, ponownie informując skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...] listopada 1992 r. pomiędzy Wojewodą [...] a I. Sp. z o.o. ulegnie rozwiązaniu z upływem ostatniego dnia okresu jej obowiązywania, tj. z dniem [...] listopada 2007 r. Skarżąca złożyła pozew do Sądu Arbitrażowego przy Krajowej Izbie Gospodarczej w [...] przeciwko ZDM, wnosząc o ustalenie, że umowa o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. z późniejszymi aneksami nr [...] i nr [...] nie wygaśnie z dniem [...] listopada 2007 r. i będzie obowiązywać ZDM do dnia rozwiązania umowy przez stronę z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia. Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej wyrokiem Sądu Polubownego wydanym w [...] w dniu [...] maja 2008 r. sygn. SA [...], oddalił powództwo skarżącej, stwierdzając, że umowa o współpracy gospodarczej wygasła w dniu [...] listopada 2007 r. W dniu [...] listopada 2008 r. skarżąca wniosła skargę przeciwko W. do Sądu Okręgowego w [...] wnosząc o uchylenie wyroku Sądu Arbitrażowego. Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział [...] wyrokiem z dnia [...] lipca 2009 r. sygn. akt XX [...] oddalił skargę. W dniach: [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. Pogotowie Drogowe ZDM przeprowadziło rutynowe kontrole pasa drogowego ul. D., stwierdzając funkcjonowanie w nim tablicy reklamowej z logo "C.". Pismem z dnia [...] września 2010 r. ZDM zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D., bez zezwolenia wymaganego przepisami ustawy o drogach publicznych, od dnia [...] listopada 2007 r. i umieszczenia w nim reklamy (instalowanej na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych, itp.) w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 4,32 m2. Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. na podstawie art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ust. 1 i 2 u.d.p. oraz zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze W. z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. w W. bez zezwolenia, w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. i umieszczenie w nim reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m2, zainstalowanej na słupie oświetleniowym. Wysokość kary została ustalona na podstawie iloczynu powierzchni reklamy 4,32 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 2,20 zł/m2 dziennie powiększonej dziesięciokrotnie (kary) i 237 dni zajęcia terenu. Okres zajęcia pasa drogi bez zezwolenia został policzony od dnia początkowego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (z dnia [...] listopada 2007 r.) do dnia ostatniej kontroli pasa drogowego, w trakcie której stwierdzono funkcjonowanie przedmiotowej reklamy, tj. [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji podano, że ZDM zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, na który składały się: protokoły kontroli pasa drogowego z dnia [...] maja 2008 r. i z dnia [...] lipca 2008 r., dokumentacja fotograficzna sporządzona w dniach: [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r., umowa o współpracy gospodarczej zawarta w dniu [...] listopada 1992 r. pomiędzy I. Sp. z o.o. oraz Wojewodą [...] wraz z aneksem nr [...] z dnia [...] września 2001 r. z załączonym wykazem lokalizacji reklam oraz aneksem nr [...], w którym ZDM wyraża zgodę na cesję przedmiotowej umowy poprzez wstąpienie skarżącej w prawa i obowiązki I. Sp. z o.o. wynikające z powyższej umowy i zwalnia I. z praw i obowiązków wynikających z tej umowy. ZDM stwierdził, że pas drogi ul. D. zajmowała skarżąca, w celu funkcjonowania dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 4 32 m2. Logo "C." umieszczone na tablicy reklamowej znajdującej się w skontrolowanej lokalizacji bezspornie wskazywało na skarżącą jako stronę postępowania administracyjnego. Organ powołał się na pogląd wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie prowadzonej w analogicznym stanie faktycznym (decyzja z dnia 12 września 2008 r. Nr [...]) oraz na powołany w niej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 431/05, zgodnie z którym domaganie się przez stronę zawiadomienia o terminie kontroli (z 7-dniowym wyprzedzeniem) nielegalnie zajętego pasa drogowego przeczyłoby idei kontroli, gdyż po otrzymaniu zawiadomienia strona usunęłaby nielegalne reklamy, aby uchylić się od skutków zajmowania pasa bez zezwolenia. Organ podał, że pismem z dnia [...] października 2010 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. D. pod reklamę, podając, że w 2007 r. C. Sp. z o.o. sprzedała nośnik reklamowy w przedmiotowej lokalizacji na rzecz spółki N. Sp. z o.o. Na dowód skarżąca w dniu [...] stycznia 2011 r. złożyła pismo wraz z załączoną Umową sprzedaży zawartą w dniu [...] czerwca 2007 r. pomiędzy C. Sp. z o.o., a spółką I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) wraz z wykazem lokalizacji reklam zainstalowanych na latarniach. W § 1 ww. umowy strony oświadczyły, że C. Sp. z o.o. sprzedaje na rzecz I. Sp. z o.o., a I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) kupuje od C. Sp. z o.o. [...] nośniki reklamowe typu [...] zainstalowane na latarniach, o wymiarach powierzchni reklamowej 1,8 m x 1,20 m. W paragrafie tym stwierdzono również, że I. Sp. z o.o. (obecnie N. Sp. z o.o.) zobowiązuje się usunąć logo "Cl." z nośników reklamowych oraz wykonać całkowity ich demontaż w terminie do dnia [...] listopada 2007 r. Zdaniem organu istotny w sprawie był § 3 umowy, z którego wynikało, że C. (skarżąca) jest zainteresowana zainstalowaniem w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 umowy, nowych nośników reklamowych posiadających identyczne wymiary jak nośniki reklamowe. C. (skarżąca) oświadczyła, ze będzie kontynuować postępowania, dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w lokalizacjach opisanych w § 1 ust. 1 umowy. Spółka (N. Sp. z o.o.) nie będzie w żadnej formie, pośrednio lub bezpośrednio uzyskiwać uprawnień do zajmowania lokalizacji nośników reklamowych. Pismem z dnia [...] stycznia 2011 r., ZDM, stosownie do wymagań określonych w art. 10 k.p.a., poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie materiałami. Strona po zapoznaniu się z aktami sprawy w dniu [...] lutego 2011 r., pismem z dnia [...] lutego 2011 r. ponownie wniosła o umorzenie postępowania. ZDM nie uwzględnił wniosku strony z dnia [...] października 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r. o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. D. bez zezwolenia pod reklamę, uznając, że z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, że stroną dokonującą zajęcia pasa drogowego ul. [...] pod reklamę była skarżąca Spółka. Zdaniem organu, zawarcie umowy sprzedaży ze spółką N. Sp. z o.o. nie spowodowało, że spółka N. dokonała zajęcia pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r., zarzucając naruszenie art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenie procedury: art. 8, 9 i 28 oraz 7, 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79, 80 i 107 § 1 k.p.a. Strona wskazała na rażące naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez nieuwzględnienie sprzedaży w dniu 8 czerwca 2007 r. nośnika reklamowego i pominięcie w postępowaniu spółki N. Sp. z o.o. Skarżąca zarzuciła też nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego i dokonanie ustaleń bez zawiadomienia strony oraz przyjęcie tożsamości nośnika okazanego w dokumentacji fotograficznej z istniejącym, a także niewyjaśnienie ustalenia kwoty kary. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] nie podzieliło stanowiska skarżącej zawartej w odwołaniu. Decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r. Jako jedyne uchybienie organu I Instancji, nie mające wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, organ odwoławczy uznał niewskazanie konkretnej podstawy do ustalenia stawki jednostkowej powierzchni 1 metra kwadratowego reklamy - 2,20 zł. W ocenie organu odwoławczego, stawka ta jednak została prawidłowo przyjęta w sprawie, gdyż została określona w tej kwocie za zajmowanie pasa drogi powiatowej w załączniku nr [...] uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. i obowiązywała do dnia wejścia w życie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Organ odwoławczy nie podzielił zasadności innych zarzutów skarżącej, w tym dotyczących naruszeń proceduralnych. W ocenie organu odwoławczego, postępowanie administracyjne zostało podjęte po dokonaniu ustaleń przez pracowników ZDM. Strona miała zapewnione prawo zapoznania się z pełną dokumentacją w sprawie oraz prawo wypowiedzenia się - co znalazło odzwierciedlenie w kilkakrotnej obecności pełnomocnika Spółki w Wydziale. Ustalenie stanu faktycznego zostało właściwie zobrazowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, w którym został również przedstawiony sposób wyliczenia wysokości opłaty jako iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz dziennej stawki opłaty. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. skarżąca Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie: - art. 28 i 9 k.p.a., polegające na wadliwym ustaleniu strony postępowania, - art. 7, 8, 10 § 1, 67 § 1, 77 § 1, 79, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym i pozbawienie skarżącej udziału w postępowaniu dowodowym oraz niespójne uzasadnienie. Organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sprawy, w szczególności nie dokonał analizy zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu od decyzji ZDM. Nadto, zaskarżona decyzja nie wykazuje analizy materiałów z kontroli ZDM, akceptując je bezkrytycznie, mimo że wykonawcy fotografii z 2008 r. nie potwierdzili swymi podpisami prawdziwości danych zawartych w tych materiałach, a osoba, której podpis znajduje się na pismach z kontroli nie była obecna przy czynnościach kontrolnych. Dokładna i wszechstronna analiza materiałów jest, zdaniem skarżącej, szczególnie istotna, z uwagi na wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa; - art. 6 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie mocy wiążącej wyroku Sądu Arbitrażowego, z naruszeniem art.1212 § 1 k.p.c., - art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a., polegające na nie wyjaśnieniu zarzutów skarżącej, m.in. dotyczących niekompletności i nierzetelności materiałów kontroli ZDM. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., który odnosi się do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Tymczasem ustalenia (błędne) zaskarżonej decyzji zostały oparte na założeniu (bezpodstawnym), że nośnik reklamowy zainstalowany legalnie na podstawie Umowy o współpracy gospodarczej funkcjonował nieprzerwanie po dniu [...] listopada 2007 r. Zdaniem strony, sformułowane powyżej zarzuty wskazują także na naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., polegające na niespójności uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż przyjęta przez organ argumentacja nie pozwala ustalić czy podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., dotyczący zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, czy też art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p., dotyczący przekroczenia terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Spółka wniosła o dołączenie do akt sprawy pisma spółki N. Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2011 r., które, zdaniem strony, pozwoliłoby na ustalenie strony postępowania i rozpoznanie zarzutu skargi w tym zakresie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na błędne ustalenie, iż strona zajęła pas drogowy ul. [...] w dniu [...] listopada 2007 r. bez zezwolenia. W ocenie skarżącej, pas drogowy w powyższej lokalizacji zajęła I. Sp. z o.o. (po zmianie firmy N. Sp. z o.o.), na podstawie umowy o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r. Następnie do umowy tej wstąpiła skarżąca na podstawie cesji z dnia [...] kwietnia 2002 r. zatwierdzonej przez ZDM w dniu [...] czerwca 2002 r. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablicę reklamową na rzecz N. Sp. z o.o. Tym samym od 2002 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca zajmowała pas drogowy na podstawie zezwolenia ZDM. Po dniu [...] czerwca 2007 r. (po sprzedaży tablicy reklamowej) w przedmiotowej lokalizacji nie było żadnej rzeczy należącej do skarżącej. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze i organ I instancji błędnie ustalili, że to skarżąca zajęła pas drogowy ul. D. bez zezwolenia w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 3008 r. sygn. akt II GSK 560/08, z dnia 8 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 204/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1261/10, skarżąca podkreśliła zasadność sformułowanego zarzutu rażącego naruszenia art. 28 k.p.a. i art. 40 ust. 12 ust. 1 u.d.p., polegającego na błędnym ustaleniu strony postępowania. Skarżąca zauważyła, że wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, dwie kontrole ZDM przeprowadzone w dniach: [...] maja 2008 r. i [...] lipca 2008 r. nie potwierdzają umieszczenia reklamy skarżącej w pasie drogowym ul. D.. Na podstawie zapisu dokonanego w pismach ZDM z kontroli nie można stwierdzić, że tablica reklamowa stanowi własność skarżącej lub innej spółki, a umowa sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. wykazuje, że tablica reklamowa stanowiła własność N. Sp. z o.o. Nawet gdyby pierwsza kontrola z dnia [...] maja 2008 r. przeprowadzona bez udziału skarżącej, miała posłużyć jako podstawa do wszczęcia postępowania, to niewytłumaczalne i naruszające art. 10 § 1 k.p.a. jest przeprowadzenie kolejnej kontroli w dniu [...] lipca 2008 r. przed wszczęciem postępowania, ustaleniem strony i z pominięciem jej udziału. ZDM nie zawiadomił skarżącej po pierwszej z tych kontroli o wszczęciu postępowania i przeprowadził następną kontrolę bez jej udziału. Powyższy tryb postępowania ZDM nie zasługuje na aprobatę, gdyż doszło do naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego i błędnych ustaleń faktycznych. W tej sytuacji zasadny jest zarzut celowego pominięcia przez ZDM udziału skarżącej w oględzinach pasa drogowego, tak aby utrudnić, a nawet wykluczyć możliwość wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Dopiero po dwóch kolejnych kontrolach i po upływie dwóch lat, ZDM zawiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego "z urzędu". Skarżąca wskazała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, materiały z kontroli ZDM nie odpowiadają wymaganiom postępowania dowodowego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Organy nie przeprowadziły oględzin pasa drogowego w przedmiotowej lokalizacji z udziałem skarżącej, ZDM zwlekał przez ponad 2 lata z zawiadomieniem strony o wykonaniu materiałów z kontroli, co stanowi rażące naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 79 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż udział Spółki w oględzinach pozwoliłby wykazać, że tablica reklamowa, widoczna na zdjęciach z 2008 r. nie jest tym samym nośnikiem, który jest opisany w umowie o współpracy gospodarczej. Udział strony pozwoliłby na wskazanie właściciela reklamy, ustalenie powierzchni nośnika reklamowego oraz wyjaśnienie czy nośnik jest jedno czy dwustronny, jak również wskazanie okresu jego funkcjonowania. Nadto, spółka N. Sp. z o.o. mogłaby wyjaśnić fakty, które miały miejsce po dniu [...] czerwca 2007 r., tj. po dniu, w którym nabyła tablicę reklamową. W ocenie skarżącej, materiały z monitoringu nie stanowią materiału dowodowego, który mógłby stanowić wyłączną lub zasadniczą podstawę wymierzenia kary pieniężnej, tym bardziej, że są one niepełne (m.in. nie zawierają podstawowych ustaleń dotyczących wymiarów tablicy reklamowej). Nadto, ocena materiałów z monitoringu nie uwzględnia pozostałych dowodów (dokumentów), które wykazują, że tablica reklamowa w dniach kontroli nie była własnością skarżącej. W ocenie strony, organ oparł się jedynie na domysłach i przypuszczeniach, twierdząc, że zamiarem Spółki było utrzymanie stanu faktycznego wynikającego z umowy o współpracy gospodarczej, wbrew dowodowi z umowy sprzedaży w dniu 8 czerwca 2007 r. tablicy reklamowej, która zaprzecza temu twierdzeniu. Skarżąca za bezpodstawne i błędne uznała twierdzenie organu, że strona kupiła spółkę I., mimo że właścicielem udziałów I. Sp. z o.o. była spółka D. z siedzibą w A., a od 2008 r. T. S.A. z siedzibą w W. I. Sp. z o.o. przekształciła się w spółkę N. Wyrok Sądu Arbitrażowego z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...] przesądził, że umowa o współpracy została rozwiązana z dniem [...] listopada 2007 r. Wyrok ten nie ma jednak – w ocenie strony - mocy prawnej i nie stanowi dowodu na wygaśnięcie umowy o współpracy, gdyż sąd powszechny nie stwierdził wykonalności ani nie uznał tego wyroku. Zgodnie z art. 1212 § 1 k.p.c., wyrok sądu polubownego lub ugoda przed nim zawarta mają moc prawną na równi z wyrokiem sądu lub ugodą zawartą przed sądem po ich uznaniu przez sąd albo po stwierdzeniu przez sąd ich wykonalności. Skarżąca podała, że umowa sprzedaży nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji na rzecz spółki N. Sp. z o.o. nie potwierdza funkcjonowania reklamy w dniu [...] maja 2008 r. lub w dniu [...] lipca 2008 r. (lub w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia 13 lipca 2008 r.), gdyż umowa sprzedaży została zawarta około 1 rok wcześniej - w dniu [...] czerwca 2007 r. Na jej podstawie, spółka N. Sp. z o.o. zobowiązała się do demontażu reklamy. Tym samym, dokument ten wręcz wykazuje, że nie ma żadnych podstaw do przypuszczenia, że nośnik reklamowy wskazany w umowie o współpracy, a następnie w umowie sprzedaży, funkcjonował w okresie od dnia [...] listopada .2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r. Dokumenty powyższe nie mogą zatem stanowić podstawy do wymierzenia kary pieniężnej, w szczególności do uzupełnienia danych brakujących w materiałach z kontroli ZDM w 2008 r., określenia właściciela nośnika reklamowego, ustalenia czy nośnik jest jedno, czy dwustronny, obmiaru powierzchni nośnika, określenia jego lokalizacji i okresu zajmowania pasa drogowego. Skarżąca podkreśliła, iż – wbrew twierdzeniom organu - § 3 umowy sprzedaży z dnia [...] czerwca 2007 r. wskazuje na zamiar legalnego zajęcia pasa drogowego. Zainteresowanie skarżącej instalacją nośników reklamowych nie oznacza, że strona takiej instalacji dokonała. Natomiast klauzula poufności (§ 4 umowy) jest standardowym zapisem umownym, między innymi z powodu dużej konkurencyjności na rynku reklamy zewnętrznej. Klauzula ta nie stanowi jednak przeszkody w dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych na potrzeby postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a., gdyż nie odnosi się do jej zarzutów dotyczących niekompletności i nierzetelności materiałów z kontroli ZDM z 2008 r. Skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera w szczególności stanowiska co do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu, dotyczących materiałów z kontroli ZDM. W piśmie dotyczącym kontroli dokonanej w dniu [...] maja 2008 r. brak jest danych o liczbie wykonanych fotografii oraz znajduje się zapis: "Data przyjęcia: [...]" oraz "Godz. przyjęcia [...]", a na każdej z dwóch fotografii załączonych do tego pisma widoczna jest godzina odpowiednio [...], co nie pozwala na powiązanie danych w w/w piśmie z danymi na fotografiach i powoduje wątpliwość, czy załączono właściwe fotografie, skoro zostały one wykonane ponad 1 godzinę przed przyjęciem zgłoszenia. Do pisma ZDM z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczącego kontroli, nie załączono 9 fotografii, jak wynika z zapisu w tym piśmie - do w/w pisma załączono jedynie 2 fotografie. Nadto, widoczna na każdej z tych fotografii godzina [...] jest niezgodna z zapisem w piśmie "Godz. przyjęcia [...]", co nie pozwala na powiązanie danych w w/w piśmie z danymi na fotografiach i powoduje wątpliwość, czy załączono właściwe fotografie, skoro zostały one wykonane ponad 3 godziny przed przyjęciem zgłoszenia oraz podważa ich wiarygodność, gdyż nie jest możliwe wykonanie w jednej sekundzie dwóch zdjęć; fotografie znajdujące się w aktach sprawy (wykonane bez ustalenia strony postępowania, zawiadomienia i jej udziału, bez zachowania formy protokołu) nie są wiarygodne, gdyż nie są podpisane, brak jest oznaczenia lokalizacji, nie wskazują właściciela reklamy, nie wskazują powierzchni tablicy reklamowej, nie zawierają adnotacji czy tablica jest jedno czy dwustronna i nie wykazują okresu jej funkcjonowania, przyjętego w zaskarżonej decyzji do wymierzenia kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. skarżąca wniosła o uwzględnienie zgłoszenia do udziału spółki N.sp. z o.o. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak ustosunkowania się do zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga C.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest uzasadniona, gdyż w trakcie przeprowadzonego postępowania doszło do naruszenia procedury administracyjnej, które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Każde postępowanie administracyjne musi odpowiadać podstawowym zasadom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.). W szczególności istotne znaczenie dla praworządności działania organów administracji mają zasady wskazane w rozdziale 2 tej ustawy. Organ administracji publicznej zobowiązany jest stosować się do zasady wynikającej z art.7 k.p.a., stojąc na straży praworządności i podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, zasady określonej w art. 8 k.p.a., zgodnie z którą organ ma działać w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz zasady wynikającej z art. 9 k.p.a. nakładającej na organ obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nadto, zgodnie z art.10 k.p.a. organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania. Rozwinięciem tych zasad jest art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy w rozumieniu art. 75 k.p.a. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jak również decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 40 ust. 12 u.d.p., zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Należy podkreślić, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy, który w tym zakresie jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracji publicznej. Zatem, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisów art. 40 ust. 12 u.d.p. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 1992 r. Wojewoda [...] zawarł ze spółką I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] umowę o współpracy gospodarczej, której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie [...] konstrukcji ogłoszeniowych typu " diapazon", dwustronnych o powierzchni do plakatowania 140 do 200 cm każda strona w dwóch wersjach: oświetlona od wewnątrz i nieoświetlona, plansze ogłoszeniowe typu "billboard": wiszące (jednostronne lub dwustronne), stojące (jednostronne lub dwustronne), o powierzchni do plakatowania każdej ze stron 600 na 3000 cm lub 400 na 300 cm w trzech wersjach: oświetlone z zewnątrz, od wewnątrz lub nieoświetlone oraz konstrukcje ogłoszeniowe montowane na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp., do plakatowania dwustronnie, o wymiarach 100 na 140 cm, nieoświetlone, w dwóch wersjach montażowych: chorągiewka lub sandwicz. Zgodnie z aneksem nr 1 do umowy o współpracy gospodarczej ZDM przejął wszelkie prawa i obowiązki wynikające z ww. umowy. Na podstawie cesji z dnia [...] kwietnia 2002 r. do umowy jako strona wstąpiła skarżąca Spółka. Zgodnie z aneksem nr 2 do umowy o współpracy gospodarczej skarżąca przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy z dnia [...] listopada 1992 r. od Spółki I. sp. z o.o. (v. umowa przejęcia praw i obowiązków zawarta w dniu [...] kwietnia 2002 r. pomiędzy I. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i skarżącą oraz zgoda na cesję umowy o współpracy gospodarczej z dnia [...] listopada 1992 r.). ZDM pismem z dnia 18 kwietnia 2007 r. powiadomił skarżącą, że umowa o współpracy gospodarczej nie będzie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po dniu [...] listopada 2007 r. Prawidłowość postępowania organu została ostatecznie potwierdzona wyrokiem Sądu Polubownego z dnia [...] maja 2008 r. sygn. [...]. W świetle wydanego orzeczenia ZDM miał prawo nie wyrazić zgody na przedłużenie umowy, o czym poinformował skarżącą pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. i z dnia [...] maja 2007 r. W tym stanie rzeczy, z dniem [...] listopada 2007 r. nośniki reklamowe należące do skarżącej powinny być usunięte. Należy jednocześnie pamiętać, że na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2007 r. skarżąca sprzedała tablice reklamowe na rzecz spółki N. Sp. z o.o. Zestawienie poszczególnych dat wskazuje, że skarżąca zajmowała pas drogowy w okresie od 2002 r. do dnia [...] czerwca 2007 r. Po tej dacie (w związku z zawartą umową sprzedaży) w lokalizacji ul. D. nie powinno być żadnej rzeczy należącej faktycznie do skarżącej. Skoro adresatem decyzji o zajęcie pasa drogowego (w niniejszej sprawie w okresie od dnia [...] listopada 2007 r. do dnia [...] lipca 2008 r.) bez zgody zarządcy drogi jest właściciel reklamy, to wszelkie dowody zgromadzone w sprawie muszą tę okoliczność bezspornie potwierdzić. Bez znaczenia dla sprawy pozostają uwagi organu odwoławczego dotyczące zapisów umowy z dnia [...] czerwca 2007 r., w szczególności § 3 tejże umowy, z którego wynika, że skarżąca jest zainteresowana umieszczeniem nowych nośników reklamowych i w związku z tym będzie kontynuować postępowania dotyczące zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w różnych lokalizacjach. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują obowiązku wykorzystania, przez organ prowadzący postępowanie w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego, szczególnego rodzaju środków dowodowych, celem wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 pkt 12 u.d.p., jednakże nie wyłączają stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Domysły, a co za tym idzie przypisywanie stronie intencji określonego działania wywiedzione z treści umowy, nie mieszczą się w katalogu dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a. Oznacza to, że w tej kategorii spraw, jako dowód organ winien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem takim mogą być dokumenty, oględziny czy zeznania świadków lub opinie biegłych. Z akt sprawy wynika, iż pracownicy Wydziału Zarządzania Pasem Drogowym ZDM w dniu [...] maja 2008 r. skontrolowali pas drogowy ul. D., ustalając, że we wspomnianym pasie drogowym usytuowana jest reklama umieszczona na latarni (k. 10 akt administracyjnych). Ustalenia kontrolne utrwalono w postaci zdjęć. Poza sporem pozostaje fakt, że fotografia mieści się w zestawie dowodów, o których mowa w art. 75 k.p.a., o ile zarejestrowany na nich obraz przyczyni się do wyjaśnienia sprawy. W rozpatrywanej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż zdjęcia nie pozwalają na ustalenie nazwy ulicy, na której zostały wykonane, a co za tym idzie uniemożliwiają jednoznaczną lokalizację reklamy. Ustalenie tego rodzaju jest istotne, albowiem w decyzji wyraźnie wskazano ul. D. jako miejsce, w którym skarżąca, bez zezwolenia, zajmowała pas drogi. Zdjęcia nie przesądzają również właściciela reklamy, gdyż nie widać na nich wskazanego w decyzji logo "C.", który to fakt mógłby ewentualnie wskazywać na właściciela reklamy. Ze zdjęcia nie można również wywieść wielkości reklamy, tj. informacji o jej powierzchni, co wydaje się istotne, biorąc pod uwagę sposób obliczania wysokości kary. Nadto, zdjęcia nie zawierają adnotacji, czy nośnik jest jedno, czy dwustronny. Informacje tego rodzaju wydają się niezbędne w świetle podjętych później przez organ działań w postaci zawiadomienia z dnia [...] września 2010 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego zajmowania przez skarżącą pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. D. i usytuowania w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², za instalowanej na słupie oświetleniowym. Organy, stosując się do zasad zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, powinny w sposób niebudzący wątpliwości ustalić jaki rodzaj reklamy był umieszczony w skontrolowanym pasie drogowym – reklama jednostronna czy dwustronna - a w dalszej kolejności wykazać jej rzeczywiste rozmiary, który to wskaźnik miał wpływ na wysokość wymierzonej kary. Kolejnej kontroli dokonano w dniu [...] lipca 2008 r., sporządzając jedynie dokumentację fotograficzną tablicy reklamowej. Wykonana dokumentacja fotograficzna nie została w żaden sposób opisana, co ponownie czyniło ją nieczytelną. Na podstawie fotografii sporządzonych przez dyspozytorów ZDM można stwierdzić jedynie, że na jednej z ulic umieszczono reklamę. Fotografie nie pozwalają natomiast stwierdzić lokalizacji reklamy, jej powierzchni oraz rodzaju, a zatem cech określonych umową z 2002 r., a więc ustalić, czy nadal jest to ta sama reklama, której właścicielem była skarżąca. Reasumując, ani założenia organu dotyczące powierzchni reklamy (nierozstrzygnięta kwestia dwustronności bądź jednostronności spornej reklamy) ani przedłożone Sądowi dokumenty nie świadczą o tym, iż decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na skarżącą Spółkę jest prawidłowa. W tym stanie rzeczy uprawnione jest twierdzenie Sądu, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co z kolei uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Odnośnie pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Odnośnie pkt 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.