VI SA/Wa 722/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2017 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz M. S. kwotę 2400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 4 pkt 11 i 22, art. 5 ust. i, art. 5b ust. 1, art. 11 ust. 3. art. 18 ust. 4a i 5, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.) oraz Ip. 1.1, Ip. 2.9 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania M. S. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2017 roku o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł. Organ wyjaśnił, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły następujące naruszenia: - wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, - wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5, - wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b. Wskazał, że dnia 18 czerwca 2017 r. na ul. [...] w W. miała miejsce kontrola drogowa pojazdu marki [...] o nr rej. [...]przeprowadzona przez funkcjonariuszy policji. Pojazdem kierował M. S. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [... ]z dnia [...].06.2017 r. GITD przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i stwierdził, że w dniu kontroli drogowej M. S. był przygotowany do wykonywania usług przewozowych. Pojazd był oznaczony jako warszawska taksówka. Na bokach pojazdu naklejono pas żółto-czerwony, w środkowej części drzwi naklejono herb W., na przedniej czołowej szybie w prawym górny rogu naklejono hologram z numerem rejestracyjnym pojazdu oraz z numerem licencji, natomiast na dachu umieszczono napis TAXI. Organ dodał że obowiązek posiadania licencji uprawniającej do wykonywania transportu drogowego dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 ustawy o transporcie drogowym, nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Przeprowadzone postępowanie dowodowego jednoznacznie wykazało, że w dniu kontroli kontrolowany nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas przeprowadzonej kontroli nie okazał zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką. Urząd Miasta W. w piśmie z dnia 19 lipca 2017 r. poinformował, że na dzień przedmiotowej kontroli drogowej nie udzielono M.S. żadnego uprawnienia na wykonywanie transportu drogowego. Zdaniem GITD gromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że strona wykonywała zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w wyżej cytowanym art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przewóz z dnia kontroli, jako wykonywany bez licencji skutkujący nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego. Mianowicie pojazd jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co jednoznacznie wynika z protokołu kontroli drogowej. Również dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy oraz dowód rejestracyjny pojazdu bez żadnych wątpliwości wskazują, że pojazd, którym kierujący wykonywał przewóz osób jest pojazdem osobowym służącym do przewozu 5 osób włącznie z kierowcą. Przewóz okazjonalny pojazdem przystosowanym do przewozu 5 osób jest możliwy tylko na zasadach określonych w art. 18 ust. 4b ustawy o transporcie drogowym, których przedmiotowy pojazd nie spełniał. Ponadto przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał również wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, który dopuszcza wykonywanie przewozów okazjonalnych. Kierowca nie ustalał warunków przewozu pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, a potencjalna opłata, którą strona na pewno by pobrała, gdyby doszło do realizacji usługi przewozu osób, nie była ustalana w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. Dlatego organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 2.10 załącznika nr 3 do tej ustawy. W ocenie organu I instancji strona w chwili zatrzymania do kontroli, naruszyła art. 18 ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy. Podczas kontroli stwierdzono, że na pojeździe znajdowały się niedopuszczalne oznaczenia sugerujące, że kontrolowany pojazd jest licencjonowaną taksówką. Na bokach pojazdu naklejono pas żółto-czerwony, w środkowej części drzwi naklejono herb W., na przedniej czołowej szybie w prawym górny rogu naklejono hologram z numerem rejestracyjnym pojazdu oraz z numerem licencji, natomiast na dachu pojazdu umieszczono napis TAXI. Organ podkreślił, że dla wykonywania okazjonalnego przewozu osób ustawodawca przewidział szereg ograniczeń mających na celu odróżnienie tego typu działalności od licencjonowanych przewozów osób taksówką. Celem regulacji z art. 18 ust. 5 utd było to. aby pojazdy te nie wyróżniały się względem pozostałych oraz aby sposób oznakowania pojazdu nie wpływał na możliwość jego zatrzymania, którego celem było zawarcie umowy przewozu. Umieszczanie na pojeździe urządzenia z napisem TAXI i innych charakterystycznych dla taksówek oznaczeń jest przywilejem przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie posiadanej stosownej licencji. Takie oznakowanie pojazdu jest natomiast zakazane dla wszystkich innych przedsiębiorców wykonujących okazjonalny przewóz osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Organ argumentował, że dla stwierdzenia popełnienia naruszeń opisanych w zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia fakt, że w chwili zatrzymania pojazdu do kontroli nie znajdował się w nim żaden pasażer. Istotne jest, że strona zachowując na pojeździe oznaczenia upodabniające ją do taksówki i wykonując nim przejazd daje do zrozumienia potencjalnym odbiorcom, że wykonuje przewozy zarobkowe osób. W ocenie organu nie budzi również wątpliwości, iż kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast bezsprzeczne jest. iż kontrolowany pojazd nie był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób wraz z kierowcą, co potwierdza dowód rejestracyjny pojazdu, dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach sprawy oraz protokół kontroli drogowej. Uwzględniając powyższe za zasadne GITD uznał nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenie zakazu wskazanego w art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w wysokości 8.000 zł stosownie do treści art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy o transporcie drogowym oraz Ip. 2.9 załącznika nr 3 do tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza wykonanie usługi, której świadczenie wymaga posiadania licencji uprawniającej do wykonywania przewozu osób. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza również, że kontrolowany nie spełniał wymogów do wykonywania przewozu okazjonalnego określonych wr art. 3 8 ust. 3-4b ustawy o transporcie drogowym, ponieważ wykonywał przewóz pasażerów, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, opłata za przewóz nie została ustalona w formie ryczałtowej, a umowa o przewóz nie została zawarta na piśmie w lokalu przedsiębiorcy. Nadto strona wykonywała przewozy okazjonalne w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5. Organ wskazał, że z przesłanych organowi I instancji umów współpracy pomiędzy odwołującym a S. Sp. z o.o., który to dokument ma potwierdzać zakończenie współpracy oraz najmu pojazdu marki [...] o nr. rej. [...] nie wynika, że odwołujący realizował przewozy osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorstwa S. Sp. z o.o., czy też G. Obydwie umowy dotyczą tylko i wyłącznie spraw: związanych z eksploatacją samochodu. W związku z powyższym organ I instancji pismem z dnia 19.09.2017 r. wezwał stronę do przesłania dokumentacji potwierdzającej fakt, iż w dniu kontroli była pracownikiem wskazanej firmy. M.S. nie przesłał żadnych dokumentów potwierdzających fakt współpracy ze wskazanymi przez stronę firmami. Organ podkreślił, że błędnym jest pogląd, iż to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. W ocenie GITD organ I instancji podjął wszelkie niezbędne środki dowodowe celem wyjaśnienia sprawy. Wezwano K. S., firmę G. oraz firmę S. SP. Z O.O. do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt współpracy ze stroną. Wskazane podmioty nie odpowiedziały na wezwanie organu I instancji. Równocześnie strona, pomimo świadomości toczącego się postępowania administracyjnego, nie złożyła żadnego dowodu na potwierdzenie faktu, że przewozy wykonywała nie w swoim imieniu, lecz na rzecz innego podmiotu. Jeżeli strona posiadała umowę z [...] TAXI bądź jakimkolwiek innym podmiotem na świadczenie usług przewozu osób to powinna ją przedstawić właściwym organom administracji publicznej w sytuacji, gdy wezwania organu I instancji pozostały bez odpowiedzi, aby można było ocenić jej wartość i znaczenie dla toczącego się postępowania administracyjnego. Natomiast, jeżeli strona nie uczestniczy aktywnie w postępowaniu administracyjnym, lakonicznie wskazuje niepotwierdzone żadnym dowodem fakty, które rzekomo mają ją zwalniać z odpowiedzialności za popełnione naruszenia, a cały zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na odpowiedzialność strony, to nie można wymagać od organów administracji publicznej, że zignorują zgromadzony materiał dowodowy i będą poszukiwały dowodów pod niczym nie potwierdzoną tezę strony. Organ stwierdził także, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło w wyniku działań odwołującego, ponieważ wykonywał usługę przewozu osób nie posiadając stosownych uprawnień. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie części materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie oraz jego nieprawidłową ocenę, a w szczególności całkowicie chybioną ocenę umów łączących skarżącego z S. sp. z o.o., skutkującą błędnym uznaniem, że skarżący prowadził we własnym imieniu działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia podczas, gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów okoliczność ta nie wynika; 2) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a poprzez zaniechanie wnikliwej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, która to analiza pozwoliłaby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy; 3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstaw faktycznych jej wydania; 4) art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie na skutek błędnego przyjęcia, że skarżący był podmiotem wykonującym przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem oraz obciążenie go w związku z tym karą finansową. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu, organy orzekające nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując tym samym należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie organ uchybił powyższym zasadom. Rzeczą organu, przy nałożeniu kary pieniężnej, jest wskazanie okoliczności i dowodów na ich poparcie dla przypisania danemu podmiotowi odpowiedzialności. Okoliczności i dowody muszą być jednoznaczne, a więc niewątpliwe. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy i zgromadzony w niej materiał dowodowy takie nie są. W toku postępowania administracyjnego skarżący konsekwentnie wskazywał, że nie jest podmiotem wykonującym transport drogowy osób, nie jest bowiem przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą w tym zakresie. Argumentował, że na podstawie umowy o współpracy wykonywał czynności zlecone mu przez inny podmiot, posiadający stosowną licencję. W piśmie z dnia 20 lipca 3017 r. skarżący wskazał właściciela pojazdu i podał jego adres. Organ stwierdził jedynie, że ..."Wezwano K. S., firmę G. oraz firmę S. SP. Z O.O. do przedstawienia dowodów potwierdzających fakt współpracy ze stroną" i poprzestał na stwierdzeniu, że "Wskazane podmioty nie odpowiedziały na wezwanie organu I instancji". Nadto, skoro organ stwierdził, że "na przedniej czołowej szybie w prawym górny rogu naklejono hologram z numerem rejestracyjnym pojazdu oraz z numerem licencji", przy czym tabliczka z hologramem odnosi się do licencji o nr [...] i pojazdu o nr rejestracyjnym [...] to nie było przeciwwskazań by zwrócić się do organu licencyjnego o podanie stosownych informacji. W konsekwencji powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. Dopiero na gruncie ustaleń faktycznych, które nie budzą żadnych wątpliwości, możliwe stanie się dokonywanie wykładni określonego przepisu prawa materialnego. Mając na uwadze, że sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, za niezbędne Sąd uznał uchylenie zaskarżonych w sprawie decyzji. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który znajduje się w aktach sprawy, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.