VI SA/Wa 730/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej "GITD") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "WITD") z [...] września 2017 r., którą nałożono na K. R. (dalej "Skarżący") karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Podstawą prawną skarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257), dalej "k.p.a." oraz art. 4 pkt 11 i pkt 22; art. 5 ust. 1; art. 5b ust. 1; art. 11 ust. 3; art. 18 ust. 4a, ust. 4b i ust.5; art. 87 ust. 1; art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200), dalej u.t.d., a także lp. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Podstawą faktyczną skarżonego rozstrzygnięcia było zaś wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem nie spełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d.; z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b u.t.d. Jak wynika z akt sprawy, Funkcjonariusze Policji dnia [...] czerwca 2017 r., w W. na ul. [...], przeprowadzili kontrolę drogową pojazdu o nr rej. [...] (dalej "skontrolowany pojazd"), którym kierował Skarżący. Z kontroli sporządzono protokół (dalej "Protokół"), którego Skarżący nie podpisał. Z zapisów tego Protokołu wynika, że kontrolę podjęto w momencie przewozu pasażera z ul. [...] w W. na Dworzec Centralny w W.. Pasażer zamówił usługę przewozu telefonicznie. Na wskazane w zamówieniu miejsce podjechał skontrolowany pojazd i po wejściu pasażera do pojazdu, kierowca rozpoczął realizację zamówionej usługi przewozu. W skontrolowanym pojeździe nie było zamontowanej kasy fiskalnej, ani urządzenia spełniającego funkcje taksometru, nie był on także w żaden sposób oznakowany. Skarżący do kontroli okazał dowód osobisty, prawo jazdy oraz dowód rejestracyjny z polisą OC skontrolowanego pojazdu. Nie okazał natomiast licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, jak również zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego. W czasie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną skontrolowanego pojazdu oraz okazanych przez Skarżącego dokumentów. Funkcjonariusz Policji, który spisał Protokół, dnia [...] czerwca 2017 r. sporządził także "Notatkę Urzędową" (dalej "Notatka"), w której zapisał, że: skontrolowany pojazd nie był oznakowany jak taksówka; za wykonany kurs pasażer zapłacił nie otrzymując paragonu; Skarżący i pasażer byli sobie obcy; Skarżący oświadczył, że nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, ale jest od tygodnia zatrudniony w firmie, której nazwy nie chciał podać. W konsekwencji powyższych ustaleń WITD z urzędu wszczął wobec Skarżącego postępowanie administracyjne, o czym go zawiadomił i pouczył o przysługujących mu w tym postępowaniu prawach i ciążących obowiązkach, a także o przepisach prawa mających w tej sprawie zastosowanie, w tym o treści art. 92c ust. 1 u.t.d.. WITD w toku postepowania zwrócił się do Starostwa Powiatu [...] o podanie, czy na dzień kontroli Skarżący posiadał którąś z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego, tj.:, bądź osób; bądź w zakresie przewozu osób samochodem osobowym; bądź samochodem przeznaczonym do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, bądź w zakresie przewozu osób taksówką. Starostwo w odpowiedzi podało, że Skarżący nie widnieje w żadnym z prowadzonych tam rejestrów przedsiębiorców posiadających licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. W tym stanie rzeczy WITD nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych, czyniąc to w oparciu o art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w zw. z l.p. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ mając na uwadze art. 92c u.t.d., w którym przewidziano możliwość wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej za naruszenia warunków lub obowiązków przewozu drogowego, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Skarżący nie ujawnił żadnych okoliczności - nie przedłożył żadnych dowodów, potwierdzających zaistnienie takich okoliczności, które pozwoliłby uwolnić się mu od nałożenia ww. kary. Skarżący z zachowaniem trybu i terminu od decyzji WITD odwołał się. Wnosząc o uchylenie nałożonej na niego kary w całości oraz umorzenie postępowania zarzucił naruszenie: 1. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: a) niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ oparł wniosek, że otrzymał od pasażera zapłatę podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, żeby taka opłata została dokonana; b) niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że wykonywał przewóz zarobkowy podczas, gdy z materiału dowodowego zebranego w sprawie powyższy fakt nie wynika; c) dowolne uznanie, że za przewóz dokonano jakiejkolwiek opłaty, jednocześnie nie wskazując jej wysokości oraz sposobu przekazania; d) niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, że posiadał zamiar pobranie opłaty za przejazd (posiadał interes), podczas gdy taki zamiar nie wynikał z materiału dowodowego sprawy; e) niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że zarówno on, jak i pasażer mieli świadomość konieczności pobrania i uiszczenia opłaty za przejazd. 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 u.t.d. poprzez jego niezastosowanie; 3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności Protokołu poprzez bezpodstawne przyjęcie, że może on stanowić pełnoprawny dowód opisujący stan faktyczny; 4. art. 74 u.t.d. poprzez brak odnotowania w Protokole przyczyn odmówienia jego podpisania przez Skarżącego. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie wyraźnie wskazywał, że nie prowadzi działalności gospodarczej, a mimo to organ nie ustalił, czy za skontrolowany przejazd rzeczywiście otrzymał jakiekolwiek wynagrodzenie – czy czynności dokonane przez niego stanowiły odpłatny (zarobkowy) przewóz osób. W jego ocenie nie sposób uznać argumentacji organu, że materiał dowodowy potwierdza okoliczność dokonania zapłaty, gdyż nie wynika to z Protokół, tak jak nie wynika z niego, w jaki sposób odbyło się rzekome przekazanie pieniędzy i kto komu przekazał pieniądze oraz w jakiej kwocie, i gdzie one zostały ukryte. W konsekwencji Skarżący zarzucił, że Protokół zawiera istotne braki formalne. Podał, że brak jego podpisu pod tym Protokołem – bez wyjaśnienia przyczyn, oznacza, że kontrola mogła nie do końca przebiegać zgodnie z przepisami prawa, co nakładało na organ obowiązek poczynienia dodatkowych ustaleń, czego nie uczyniono. Powyższe ma zaś istotne znaczenie, albowiem nie wyjaśniono tego czy przewóz miał charakter odpłatny (w Protokole brak jest jakiejkolwiek informacji o odpłatności przejazdu), a to ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy. Skarżący stwierdził, że sam fakt sporządzenia Protokołu przez Funkcjonariusza Policji nie nadaje temu dowodowi żadnego uprzywilejowanego znaczenia. GITD w uzasadnieniu skarżonej decyzji na wstępie przywołał przepisy prawa mające w niej zastosowanie, tj. art. 4 pkt 11 i pkt 22; art. 5 ust. 1; art. 5b ust. 1; art. 18 ust. 4a, ust. 4b i ust. 5; art. 87 ust. 1 oraz art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d., a także l.p. 1.1 i lp. 2.10 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie organ mając na uwadze art. 189a § 2 pkt 1-3 k.p.a. podał, że nie znajdzie on zastosowania w tej sprawie, bowiem kary pieniężne nałożone na Skarżącego są karami, których wysokość określona jest w sposób sztywny i nie ma żadnej możliwości ich miarkowania. W odniesieniu do stanu faktycznego organ uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przez Skarżącego przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania przez niego uprawnień na wykonywanie transportu drogowego osób. Z dowodów zgromadzonych w sprawie jednoznacznie wynika, że w dniu kontroli Skarżący wykonywał przewóz osób we własnym imieniu. GITD przypomniał, że w chwili zatrzymania do kontroli Skarżący kończył przewóz pasażera, który skorzystał z usługi przewozu wykonywanej przez Skarżącego na terenie W. Jak wynika ze sprawy pasażer zamówił taksówkę telefonicznie. Po przyjeździe Skarżącego pod wskazany adres pasażer wsiadł do skontrolowanego pojazdu i Skarżący rozpoczął usługę przewozu osób, za którą pasażer zapłacił mu nie otrzymując paragonu. Powyższe zdaniem organu dowodzi, że w dniu kontroli Skarżący wykonywał odpłatną usługę transportową, do której wykonania powinien był posiadać stosowną licencję. Jednocześnie organ wyjaśnił, że obowiązek posiadania odpowiedniej licencji - uprawniającej do wykonywania transportu drogowego, dotyczy podmiotów faktycznie wykonujących działalność odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 u.t.d., nawet w przypadku, gdy taka działalność nie została przez podmiot zgłoszona, jako przedmiot prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Na potwierdzenie przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 670/08. Zdaniem GITD bezspornym w sprawie jest (wynikający z Protokołu, Notatki, zdjęcia skontrolowanego pojazdu oraz odpowiedź Starostwa), że w dniu kontroli Skarżący nie posiadał uprawnień do wykonywania transportu drogowego osób. Podczas kontroli nie okazał bowiem ani zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, jak również licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Starostwo Powiatu [...] poinformowało, że Skarżący nie widnieje w żadnym rejestrze przedsiębiorców posiadających licencje na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób w Starostwie [...]. W związku z powyższym, skoro Skarżący w dniu kontroli wykonywał zarobkowo przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., nie posiadając ku temu stosownych uprawnień, WITD prawidłowo zakwalifikował skontrolowany przewóz, jako wykonywany bez licencji, co skutkować musiało nałożeniem, na podstawie art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. w zw. z Ip. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych. W ocenie organu odwoławczego skontrolowany przewóz nie spełnił także wszystkich wymogów wykonywania przewozu okazjonalnego, gdyż skontrolowany pojazd jest przeznaczony do przewozu 5 osób łącznie z kierowcą, co wynika z Protokołu oraz dowodu rejestracyjnego tego pojazdu i jego dokumentacji zdjęciowej. Zgodnie zaś art. 18 ust. 4a u.t.d. przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Zatem skontrolowany pojazd powyższego warunku nie spełniał. Nadto skontrolowany przewóz nie spełniał wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., gdyż ani warunki skontrolowanego przewozu nie zostały ustalone pisemnie w lokalu przedsiębiorcy, ani opłata za ów przejazd nie została ustalona w formie ryczałtowej przed rozpoczęciem przewozu. W konsekwencji GITD przyznał rację organowi I instancji, że na Skarżącego należało nałożyć, stosownie do treści art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. w zw. z lp. 2.10 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych. W tym stanie rzeczy GITD za niezasadne uznał zarzuty odwołania odnoszące się do jakości zgromadzonego w sprawie materiały dowodowego. Uznał, że WITD w aktach zgromadził dowody, które były konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie było sprzeczne z prawem. Jednocześnie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, że ciężar dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wyprowadza skutki prawne. Oznacza to, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. Zdaniem organu odwoławczego WITD dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa, a także uzasadnił swoje stanowisko wyrażone w decyzji, w sposób wymagany przez normę prawa. W kwestii zarzutu, że WITD nie zastosował w tej sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 u.t.d. GITD wyjaśnił, że nie mógł on zostać zastosowany, gdyż skontrolowany przewóz miał charakter przewozu odpłatnego. Co do "odpłatności" organ II instancji wskazał, że w Protokole znajduje się informacja, że pasażer usługę przewozu zamówił telefonicznie. Zatem nie ulega wątpliwości, że pasażer zamawiając ów przewóz był świadomy jego odpłatnego charakteru i godził się na to. Ponadto w Notatce Funkcjonariusz Policji, która sporządziła także Protokół, zapisała, że: "Podczas rozmowy z pasażerem ustaliłam, że zamówił on taksówkę telefonicznie z ul. [...] na Dworzec Centralny w W. Pod wskazany adres na ul. [...] przyjechał pojazd nieoznakowany jako taksówka. Za wykonany kurs pasażer zapłacił nie otrzymując paragonu". Powyższe dowody w ocenie GITD jednoznacznie wskazują, że skontrolowany przewóz miał charakter odpłatnej usługi przewozu osób. Odnosząc się do braku wzmianki w Protokole, dlaczego Skarżący odmówił jego podpisania, GITD przyznał, że istotnie taka adnotacja winna była zostać w nim umieszczona, nie mnie jej brak nie powoduje, że Protokół ten nie może stanowić podstawy do dokonania ustaleń faktycznych w sprawie, ani tym bardziej, że nie może on stanowić pełnoprawnego dowodu. Na koniec GITD podzielił również stanowisko WITD, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania w niej art. 92c u.t.d. Do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym doszło bowiem w wyniku działań Skarżącego, ponieważ wykonywał on usługę przewozu osób nie posiadając ku temu stosownych uprawnień. Skarżący z zachowaniem trybu i terminu decyzję GITD zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie: 1. art 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. (Dz.U. nr 125, poz. 131 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 11 k.p.a. (Dz.U. nr 30, poz. 168 ze zm.) poprzez brak wyjaśnienia wszystkich przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji oraz nie odniesienie się do wszystkich twierdzeń Skarżącego; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji WITD; 4. art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez: a. niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ oparł wniosek, że Skarżący otrzymał opłatę, podczas gdy z zebranego w sprawne materiału dowodowego nie wynika, żeby taka opłata została dokonana; b. niewyjaśnienie dlaczego organ uznał, że Skarżący wykonywał przewóz zarobkowy, podczas gdy z materiały dowodowego zebranego w sprawie powyższy fakt nie wynika; c. dowolne uznanie, że dokonano jakiejkolwiek opłaty, jednocześnie nie wskazując jej wysokości oraz sposobu przekazania; d. niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ uznał, że Skarżący posiadał zamiar pobrania opłaty za przejazd (posiadał interes), podczas gdy taki zamiar nie wynika z materiału dowodowego sprawy; e. niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ przyjął, że Skarżący, jak i pasażer mieli świadomość konieczności pobrania i uiszczenia opłaty za przejazd; f. nie przeprowadzenie przez organ koniecznych dowodów w sprawie, które potwierdziłyby jego twierdzenia; 5. art. 74 u.i.d. w zw. z art. 68 § 1 k.p.a. poprzez brak odnotowania w Protokole przyczyn odmówienia przez Skarżącego złożenia pod nim podpisu, jak i pod załącznikiem do Protokołu. Skarżący zarzucił, że ze sprawy nie wynika, że prowadził działalność gospodarczą. Organ zaś, w sposób nieuprawniony przyjął, że prowadzi on jakąkolwiek działalność gospodarczą, nawet niezarejestrowaną, opierając się przy tym na błędnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Następnie podniósł, że zgodnie z art. 74 pkt. 2 u.t.d. protokół podpisują inspektor i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę. Zatem informacja o odmowie złożenia podpisu przez kontrolowanego powinna zostać umieszczona w protokole, z jednoczesnym podaniem przyczyny odmowy złożenia takiego podpisu. Istota protokołu z kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. W konsekwencji protokół powinien czynić zadość wymogom określonym w art. 68 k.p.a. W ocenie Skarżącego, skoro w przypadku Protokołu sporządzonego w tej sprawie zaniedbano dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to wadliwość ta powoduje, że Protokół ten nie może stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych występujących w sprawie. Za nieuprawnione Skarżący uznał w konsekwencji to, że organ rozpoznając niniejszą sprawę, wobec braków w Protokole, wykorzystał informacje znajdujące się w Notatce, która została podpisana jedynie przez Funkcjonariusza Policji, a tym samym została sporządzona jednostronnie. Skarżący podniósł przy tym, że z uwagi na fakt, że Policjanci w ciągu jednego dnia przeprowadzają od kilku do nawet kilkudziesięciu interwencji, nie można wykluczyć, że informacje zawarte w ww. Notatce mogą stanowić informacje dotyczące innych kontroli. GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Sąd nie dopatrzył się po stronie organu naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na ostateczną treść rozstrzygnięcia, a w konsekwencji prowadzących do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a." Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie natomiast, nawet podzielenie zarzutów skargi na temat mankamentów postępowania kontrolnego, czyli dotyczących fazy wstępnej postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie - kontroli, nie prowadzi do zmiany ostatecznej oceny podjętego w niej rozstrzygnięcia, które bazuje na pełnym wyjaśnieniu i ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w stopniu uzasadniającym jego subsumpcję pod zastosowane, szczegółowo wymienione w decyzji, normy prawa materialnego. Materiał dowodowy co do stwierdzonych naruszeń jest w sprawie jednoznaczny i niewątpliwy. Skarżący natomiast, koncentrując się w swojej argumentacji na aspekcie proceduralnym przeprowadzonego postępowania – istotnym, ale nie przesądzającym o jego wyniku – nie podjął próby wykazania przeciwdowodami, że ustalenia organu, które legły u podstaw wszczęcia postępowania w sprawie, a następnie jej rozstrzygnięcia w drodze zaskarżonej decyzji, czyli ustalenie wykonywania przewozu osób/transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywanie tego przewozu pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., nie miały miejsca, bądź ich charakter był inny niż zostało to w sprawie ustalone. Wprawdzie to na organie administracji ciąży obowiązek wykazania/udowodnienia naruszeń, które są podstawą nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, jednak nie zwalnia to strony z aktywności w postępowaniu przed organem, jeżeli chce w nim wykazać swoje racje i wyciąga z nich korzystne dla siebie konsekwencje prawne. Bierność strony w tym względzie pozbawia organ możliwości uwzględnienia i oceny argumentów strony, a tym samym prowadzić może do ich pominięcia w sytuacji, gdy nie są one organowi znane z urzędu z innych źródeł dowodowych. Tymczasem w tej sprawie, na tle zarzutu bezzasadnego przyjęcia przez organ, że Skarżący wykonywał działalność gospodarczą, zakwestionowaną w toku kontroli, podkreślenia wymaga, że WITD czyniąc ustalenia w zakresie uprawnień transportowych Skarżącego, poinformował go o treści art. 92c u.t.d. i pouczył o możliwości zajęcia stanowiska w sprawie i przedstawienia wszelkich dowodów. Mimo to Skarżący z tego uprawnienia nie skorzystał i nie przedstawił żadnych dowodów (jedynie polemikę) na potwierdzenie, że ustalenia kontroli są błędne, a tym samym okoliczności pozwalających na uwolnienie się przez niego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. Zatem poza sporem jest, że Skarżący w toku postępowania był bierny i nawet nie podjął próby wyjaśnienia, czym był skontrolowany przewóz, jeśli nie przewozem ustalonym w Protokole. Skarżący nie wyjaśnił przy tym kwestii swojego zatrudnienia/współpracy z firmą, której nazwy nie chciał podać. Sąd stwierdza, że bez szczegółowego określenia charakteru/formy, a szerzej ram faktycznoprawnych, współpracy Skarżącego z "firmą bez nazwy", nie można było – w okolicznościach stanu faktycznego sprawy – zakwestionować statusu Skarżącego jako strony tego postępowania i adresata podjętych w tym postępowaniu decyzji. W tym sensie działania organów podjęte wobec Skarżącego, jako strony w sprawie, należy uznać za uzasadnione; z niczego poza tym nie wynika w stopniu dostatecznym, czy wywołującym wątpliwości – na tle okoliczności faktycznych sprawy, że Skarżący stroną nie jest; zresztą nigdzie wprost nie podważał tego statusu, a organ wyczerpał w tym zakresie dostępne mu możliwości ustaleń. Należy tu zwrócić uwagę, że odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania przewozu/transportu drogowego jest odpowiedzialnością za konkretne, rzeczywiste działania. Rzeczywistość działania ocenia się zaś na podstawie ustaleń faktycznych, dotyczących konkretnego przewozu. Czyniąc ustalenia faktyczne w tej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji poddały ocenie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Materiałem tym był w szczególności Protokół wraz z załącznikiem do niego, dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu oraz okazanych przez Skarżącego do kontroli dokumentów, jak również uzupełniająco Notatka, a także pismo Starostwa Powiatu [...]. Odnośnie Protokołu podkreślenia wymaga, że protokół ten, jako protokół kontroli drogowej, sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego – Skarżącego, w warunkach takiego współudziału, a więc z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez Skarżącego własnej wersji zdarzeń (odrębna kwestia to czy z tej możliwości kontrolowany skorzysta), jest w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. dokumentem urzędowym. Dokument taki, sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ, w zakresie jego działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone dopóty, dopóki innym dowodem nie obali się ustaleń w Protokole zawartych. Utrwalone protokołem czynności kontrolne mają charakter materialno-techniczny i odzwierciedlają ich przebieg oraz poczynione w ten sposób ustalenia. Dodatkowo protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, a zasadniczo niemożliwy do odtworzenia. Z tego powodu uznaje się go za dokument mający szczególną moc dowodową, co winno zobowiązywać kontrolowanego – Skarżącego, do dołożenia ze swojej strony starań/dopilnowania, żeby w Protokole znalazły odzwierciedlenie wszystkie okoliczności stanu objętego kontrolą, w tym oświadczenia/twierdzenia kontrolowanego na ten temat. Takie zachowanie leży więc w interesie kontrolowanego. Z Protokołu wynika, że kierujący pojazdem – Skarżący, wykonywał transport drogowy bez wymaganego zezwolenia lub licencji, samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego z art. 18 ust. 4a u.t.d. Skarżący nie złożył do Protokołu żadnego oświadczenia, a w rubryce podpis kierowcy widnieje adnotacja "odmówił podpisu". W takiej sytuacji, nie wnosząc uwag do Protokołu i odmawiając jego podpisania, Skarżący pozbawił się możliwości dowodzenia tezy, że przebieg kontroli (w tym treść Protokołu) był inny od opisanego w tym Protokole. Poza tym odmowa podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego nie pozbawia ważności i doniosłości tego dokumentu, jeżeli kontrolowany – Skarżący, jak w tej sprawie – był uczestnikiem czynności kontrolnych/brał udział w tych czynnościach, a z niczego nie wynika, że uniemożliwiono mu przedstawienie uwag co do sposobu, warunków przeprowadzenia i wniosków z kontroli. W szczególności Skarżący nie złożył na ten temat żadnego oświadczenia, nie tylko do Protokołu, ale również w późniejszym czasie do akt sprawy; nic takiego bynajmniej nie wynika z akt sprawy. Protokół potwierdza zatem przebieg i wyniki kontroli, dając organom prawo do ustalenia, że Skarżącemu nie udzielono licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, ani licencji na wykonywanie tego transportu taksówką, jednak wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 i art. 5b ust. 1 u.t.d. Skarżący bez licencji świadomie wykonywał taki transport. Istotnie w omawianym Protokole, wbrew dyspozycji art. 74 ust. 2 u.t.d., nie podano przyczyny odmowy podpisania go przez Skarżącego, co stanowi pewne uchybienie. Jednakże w całokształcie stanu faktycznego sprawy powyższe nie umniejsza znaczeniu Protokołu dla stanu sprawy, skoro Skarżący w toku postępowania jedynie zwracał uwagę na ww. brak w żaden sposób nie podważając treści Protokołu, ani nie twierdząc, że przy tworzeniu tego Protokół zadziałano w sprawie wbrew, czy też mimo, jego woli. Obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego, jest możliwe, jednak stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. wymaga przedstawienia dowodu przeciwko treści tego dokumentu. Tymczasem w sprawie takiego przeciwdowodu brak. Poza tym wszystkim Skarżący w toku sprawy, już po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, mógł się wypowiedzieć na temat charakteru skontrolowanego przejazdu, tak samo, jak mógł czynić uwagi na tle braku zastrzeżeń do Protokołu, czy jego podpisania. Skoro tego nie czynił, uzasadniony jest wniosek, że nie miał wątpliwości co do przebiegu kontroli i jej wyników, zwłaszcza w kontekście, że w kontroli uczestniczył, a jego obecnie stawiane zarzuty są jedynie polemiką z ustaleniami organu nie popartą żadnymi dowodami. Sąd zauważa, że nawet w skardze Skarżący nie wyjaśnia czym był skontrolowany przewóz, prócz tego, że neguje ustalenia organów. W dobie dzisiejszej trudno sobie wyobrazić, aby Skarżący, zamówiony przez pasażera telefonicznie, przewoził go z [...] na Dworzec Centralny nieodpłatnie. Gdyby taka sytuacja miała miejsce, to z pewnością zarówno Skarżący, jak i pasażer podnieśli by to w chwili kontroli. Skoro okoliczność ta nie wynika z Protokołu, jak również nie została dowiedziona przez Skarżącego w toku postępowania, to trudno czynić organom skutecznie zarzut, że z okoliczności tej sprawy wywiodły logiczny wniosek, że Skarżący odpłatnie wykonywał przewóz osób bez posiadania ku temu odpowiednich uprawnień i dokumentów, tym bardziej, że Skarżący wiedział z jakich przyczyn jest kontrolowany. Reasumując Sąd stwierdza, że zebrane w sprawie dowody wystarczająco wykazują, że w czasie kontroli miał miejsce wykonywany przez Skarżącego zarobkowy przewóz osób. Dlatego organ prawidłowo uznał kontrolowany przewóz za transport drogowy osób. Chybiony jest zatem w tej sytuacji zarzut zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. Skoro w świetle powyższego brak podstaw do czynienia zaskarżonej decyzji zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego, a uzasadnienie tej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak również Sąd nie stwierdził z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.