VI SA/Wa 744/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usytuowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. S. (zwana dalej skarżącą lub s.) wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania S. zezwolenia na usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. K. [...] wraz z jego częściami nadziemnymi i podziemnymi w odległości mniejszej niż 6 m od istniejącej zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej – ul. K.. Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2009 r. skarżąca wystąpiła o wydanie zezwolenia na zbliżenie projektowanego budynku do krawędzi jezdni ul. K. na odległość mniejszą niż dopuszczona w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.). W dniu [...] lutego 2009 r. Prezydent [...] wydał decyzję Nr [...] odmawiającą spółdzielni wydania zezwolenia na usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. K. [...], w odległości mniejszej niż 6 m od istniejącej, zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K., która to następnie została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009. Organ odwoławczy wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę należy uzupełnić materiał dowodowy poprzez: - przeprowadzenie wizji lokalnej w terenie z udziałem lub za powiadomieniem strony, - wskazanie przesłanek, z których organ wnioskuje o możliwym pogorszeniu bezpieczeństwa ruchu, - przeprowadzenie analizy usytuowanie obiektu w aspekcie zapewnienia ładu urbanistycznego, - zapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się po zebraniu materiału dowodowego, a przed wydaniem decyzji. Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. spółdzielnia poinformowała organ o przedmiotowej inwestycji. Podziemny garaż – jak wskazała s. – planowany jest na dwóch kondygnacjach bezpośrednio pod budynkiem. Zjazd do garażu odbywałby się istniejącymi zjazdami z ul. G. oraz z ul. K. oraz nowym zjazdem planowanym do wybudowania z ul. K. Zgodnie z wyjaśnieniami s. nie ma możliwości lokalizacji budynku w odległości większej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K., gdyż lokalizację budynku w odległości 3,5 m od krawędzi budynku przewiduje projekt oraz lokalizacja budynku w odległości większej niż 6 m jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Do pisma s. załączyła rysunki rzutu kondygnacji podziemnej i parteru projektowanego budynku oraz opracowanie pt. "Opinia dotycząca położenia budynku przy ul. K. [...] w [...] w W. względem krawędzi jezdni". W dniu [...] września 2009 r. odbyła się wizja terenu pasa drogowego ul. K., w której brali udział przedstawiciele: S., projektanta budynku oraz Wydziału Infrastruktury dla [...] Urzędu [...]. Ponadto w dniu [...] września 2009 r. spółdzielnia doręczyła opracowanie pt. "Projekt budowlany konstrukcji budynku mieszkalnego z garażem podziemnym przy ul. K. [...]" określające technologię wykonania budynku przy użyciu ścian szczelinowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy prezydent [...] wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję Nr [...] o odmowie wydania S." zezwolenia na usytuowanie planowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. K. [...], wraz z jego częściami nadziemnymi i podziemnymi, w odległości mniejszej niż 6 m od istniejącej, zewnętrznej krawędzi jezdni drogo gminnej – ul. K. Podstawę prawną decyzji stanowiły: art. 19 ust. 5, art. 20 ust. 1, 2, 7, 8, art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z dnia 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał na możliwość naruszenia terenu pasa drogowego drogi gminnej w czasie realizacji części podziemnej planowanego budynku w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni ul. K. Swój pogląd organ uargumentował w sposób następujący. Wskazał, iż zastosowana technologia wykonywania ściany szczelinowej może spowodować konieczność naruszenia pasa drogowego drogi gminnej, a w trakcie realizacji prac plany w zakresie wykonywania ściany szczelinowej mogą ulec zmianie. Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem spółdzielni, że lokalizacja budynku w odległości większej niż 6 m jest niezgodna z decyzją o warunkach zabudowy. Według niego tekst decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. o warunkach zabudowy stanowi, iż lokalizacja budynku zgodnie z linią zabudowy istniejących budynków (tj. w odległości mniejszej niż 6 m od krawędzi jezdni) jest uzależniona od zezwolenia zarządcy drogi. W odwołaniu od powyższej decyzji spółdzielnia wniosła o jej uchylenie lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała na rażące naruszenie art. 6, 7, 8 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Argumenty na jakich oparł się organ zdaniem odwołującej się spółdzielni są nierzetelne i niewiarygodne, ani też nie stanowią podstawy prawnej do odmowy. Organ przywołał błędną podstawę prawną nie wskazując jednocześnie konkretnego przepisu, na podstawie którego dokonano odmowy. Według spółdzielni Prezydent [...] zignorował wytyczne zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, zwana dalej k.p.a.) w zw. z art. 43 ust. 2 in fine ustawy o drogach publicznych utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2009 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzja Prezydenta [...] wypełnia zarówno wytyczne organu odwoławczego, jak i wymagania w zakresie wydania decyzji uznaniowej. Ponadto podkreślił, iż na stronie spoczywa obowiązek udowodnienia, że nie zachodzi w niniejszej sprawie przypadek wyjątkowy uzasadniający wydanie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni mniejszej niż 6 m. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2010 r. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona zarzuciła naruszenie art. 6, art. 8 k.p.a. oraz interesu prawnego spółdzielni i jej członków uniemożliwiając im realizowania inwestycji i budowę mieszkań na przedmiotowej działce. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem spółdzielni powyższy przepis nakłada na organ administracyjny obowiązek starannego zbadania wszystkich okoliczności sprawy uzasadniających jego zastosowanie. Organ I instancji naruszył ten przepis oraz wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] nie wskazując powodów dla których uznał, iż wydanie zezwolenia pogorszy bezpieczeństwo ruchu. Jako w zasadzie jedyną podstawę całkowicie nielogiczną i sprzeczną z materiałami zebranymi do akt sprawy jak podnosi spółdzielnia organ podał możliwość naruszenia terenu pasa drogowego drogi gminnej w czasie realizacji części podziemnej planowanego budynku. Według skarżącej Prezydent [...] nie wziął pod uwagę opinii, która postuluje utrzymanie nieistniejącego od lat układu przestrzenno – urbanistycznego tego fragmentu ulicy K. oraz decyzji o warunkach zabudowy przewidującej odtworzenie istniejącej linii zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, uznać należy, że skarga S. zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] w niniejszej sprawie było ponowne rozstrzygnięcie i rozpoznanie sprawy z wniosku S. o wydanie zezwolenie na usytuowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym przy ul. K. [...] wraz z jego częściami nadziemnymi i podziemnymi w odległości mniejszej niż 6 metrów od istniejącej zewnętrznej krawędzi jezdni drogi gminnej – ul. K. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowi art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stwierdza, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Zgoda zarządcy drogi przewidziana w art. 43 ust. 2 ustawy ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Organ administracyjny zanim podejmie w takiej sytuacji rozstrzygnięcie i zadecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, aby uniknąć zarzutu dowolności, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy w kontekście zastosowanego przepisu prawa, a następnie wykazać, jakie powody przeważyły za takim a nie innym rozstrzygnięciem. Decyzja wydana na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych mieszcząc się w ramach tzw. "uznania administracyjnego" nie pozwala na arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i nie zwalnia organu z przestrzegania reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska (por. wyrok SN z dnia 19 grudnia 1990 r., sygn. akt I PR 170/90, Wokanda 1991, Nr 7, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 r., sygn. akt II SA 883/82, PiP nr 6, str. 141). Zaś okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono bowiem opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję tego rodzaju organ zobligowany jest bowiem do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w granicach uznania administracyjnego. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], rozpoznając niniejszą sprawę, w ocenie Sądu, nie przeprowadziło należycie postępowania wyjaśniającego, w stopniu wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia oraz nie wskazało jakimi konkretnymi przesłankami kierował się organ odwoławczy uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek o jakim mowa w przywołanym przepisie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przeciwnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ograniczyło się jedynie do powierzchownej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem, co należy na gruncie niniejszej sprawy szczególnie zaakcentować, postępowanie administracyjne opiera się na wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności. Nakłada ona na organ odwoławczy w wyniku złożenia odwołania przez legitymowany podmiot, powinność ponownego rozstrzygnięcia i rozpoznania sprawy zakończonej decyzją I instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, "Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego", Wrocław 1980, s. 144 i n.). W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. Akt V SA 721/92 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p..a) została zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch różnych organów różnych stopni. Konieczne jest tez by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydął decyzje postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów dla których postępowanie to jest prowadzone. Na organie odwoławczym ciążył więc obowiązek zbadania czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, od którego zależy uzyskanie przez s. wnioskowanego zezwolenia. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy powołując się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2010 r. sygn. Akt II SA/Lu 643/07 staranność, jakiej ustawodawca wymaga przy badaniu przez zarządcę drogi warunków, które stanowią podstawę wyrażenia zgody na podstawie art. 43 ust. 1 i 2 ustawy (...) o drogach publicznych (...) wynika za sformułowania "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" (...). Zarządca drogi będzie miał więc obowiązek nie tylko szczególnie starannego zbadania możliwości, ale także szczególnie starannego uzasadnienia odstępstwa, jeśli by na podstawie własnej analizy takie odstępstwo dopuścił. Ma rację organ twierdząc, że procedura związana z odstąpieniem od zakazu usytuowania obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych uzależnia wydanie zezwolenia na powyższe zachowanie od zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przy czym bez większego znaczenia dla wydania przedmiotowego zezwolenia jest to, czy podmiotem, który powoła się na określoną okoliczność jako na "szczególnie uzasadniony przypadek" będzie wnioskujący o wydanie zezwolenia czy też takie szczególne okoliczności dostrzeże organ. Rozpatrując więc sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno przedstawić w sposób wyczerpujący argumenty, które jego zdaniem spowodowały, że nie zachodzi w niniejszej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wydanie decyzji uwzględniającej wniosek strony. W tej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do żadnego z dowodów zebranych w sprawie. Szereg z nich zostało zaoferowanych przez wnioskujący podmiot. Nie poczynił także żadnych rozważań odnośnie argumentów strony przemawiających, jej zdaniem, za wydaniem wnioskowanego zezwolenia. Jak już wyżej podniesiono, przedmiotem swoich rozważań organ odwoławczy uczynił jedynie kontrolę legalności decyzji Prezydenta [...]. Świadczy o tym chociażby fakt, iż uzasadniając swoją decyzję poprzestał na stwierdzeniu, że organ I instancji wypełnił wytyczne organu odwoławczego, jakie wymagania w zakresie wydania decyzji uznaniowej. W dalszej części stwierdził: Organ I instancji znacząco uzupełnił postępowanie dowodowe, choć miejsce dołączenia niektórych dokumentów do akt wskazuje na przypadkowość. Przytoczone twierdzenia organu odwoławczego świadczą wyłącznie o kontrolnym charakterze działań podejmowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Takie zaś działania stoją w sprzeczności ze wspomnianą zasadą dwuinstancyjności. Jeszcze raz należy podkreślić, że działania organu II instancji winny skoncentrować na dogłębnym zbadaniu stanu faktycznego, ustaleniu dowodów, na których się oparł wraz ze wskazaniem przyczyn ze względu na które jednym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej(art. 107 § 3 k.p.a). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, istotnych z punktu widzenia rozstrzyganej sprawy. Odzwierciedlenie tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego Sąd uznał, że zakwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., sygn. [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O niewykonywaniu uchylonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Z uwagi na brak wniosku skarżącej o zwrot kosztów postępowania Sąd nie wydał rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (v. art. 200 w zw. z art. 209 i art. 210 §1 p.p.s.a.) Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy respektując wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku uwzględni istotę zasady dwuinstancyjności postępowania oraz decyzji uznaniowej podejmowanej na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.