VI SA/Wa 747/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 czerwca 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Marszałka Województwa M. z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] Przedmiotem skargi P. w K. (dalej: "Prokurator", "Skarżący"), jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2023 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie sprawy: Pismem z dnia 29 września 2023 r. Prokurator zwrócił się do Marszałka Województwa [...] (dalej: "organ I instancji", "Marszałek"), w oparciu o przepis art. 182 Kodeksu postępowania administracyjnego, o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, wskazując że zaświadczenia ADR dla uczestników kursu z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych przeprowadzonego przez D. P., w dniach 25-27 października 2021 r., zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa oraz z naruszeniem przepisów prawa. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. Marszałek odmówił "wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, ponieważ zaświadczenia ADR dla uczestników wskazanych kursów zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa oraz z naruszeniem prawa, bowiem brak jest regulacji prawnych umożliwiających procedowanie wnioskowanego postępowania.". Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 w zw. z art. 182 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), dalej: "k.p.a.". W uzasadnieniu Marszałek przytoczył przepisy art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2147, ze zm.), dalej także "ustawa", oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne (tekst jedn. Dz.U. 2022 r. poz. 356), a następnie stwierdził, że sposób i warunki wydawania zaświadczeń ADR są ściśle określone we ww. przepisach i nie są to czynności oparte o postępowanie administracyjne - nie jest wydawany żaden akt administracyjny. Zdaniem organu I instancji zarówno w przepisach ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, jak również ww. rozporządzenia w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych umożliwiających przeprowadzenie postępowania "w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, ponieważ zaświadczenia ADR dla uczestników kursów zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa oraz z naruszeniem przepisów prawa". Dodatkowo, jak wynika z pisma Prokuratora z dnia 26 października 2023 r., śledztwo w przedmiotowej sprawie znajduje się na etapie "czynności końcowych", a więc ustalenia nie zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Prokurator, zarzucając temu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 i art. 182 k.p.a. polegające na nieprawidłowym uznaniu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Zdaniem Prokuratora formalną podstawę prawną do wszczęcia postępowania stwarzają przepisy art. 182 i art. 61 § 1 k.p.a., w sytuacji niedopełnienia warunków wydawania zaświadczeń ADR określonych w art. 20 ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. W uzasadnieniu Prokurator wskazał m.in., że informacja jaką uzyskał Marszałek była wystarczająca do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności regulowanej przez podmiot prowadzący kursy. Zaś w toku tego postępowania można rozważyć jednoczesne wydanie postanowień o stwierdzeniu braku przesłanek do wydania zaświadczeń ADR dla osób uczestniczących w kursie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2023 r., w oparciu o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przepisy ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych ani jakiekolwiek inne przepisy prawa, nie przewidują możliwości cofnięcia wydanego zaświadczenia ADR, jego unieważnienia, czy odebrania go kierowcy. Ustawa wyraźnie wskazuje, że kierowcy, który spełnił przesłanki określone w art. 20 ust. 2 ustawy wydaje się zaświadczenie ADR. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, uregulowane w przepisach art. 217-220 k.p.a. nie zna instytucji zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaświadczenia. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi. Istota zaświadczenia sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zdaniem Kolegium analiza charakteru zaświadczenia oraz przepisów prawa dotyczących zaświadczeń wskazuje, że nie ma podstaw do wyeliminowania zaświadczeń ADR z obrotu prawnego. Ponadto, w chwili wydawania przez uprawniony organ zaświadczeń ADR były spełnione przesłanki określone we ww. przepisie art. 20 ust. 2 ustawy. Co więcej, do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia nie potwierdzono prawomocnym wyrokiem sądu okoliczności, jakoby te przesłanki nie zostały spełnione. Nie ma zatem podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Prokurator, domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 61a § 1 i art. 182 k.p.a. (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775) poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, w sytuacji złożenia wniosku w tym przedmiocie przez prokuratora. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że przesłanką żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora jest istnienie stanu niezgodnego z prawem. Ocena, czy taki stan istnieje, należy do prokuratora i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. Organ, do którego prokurator wystąpił z wnioskiem, jest takim wnioskiem związany. Nie może zatem odmówić wszczęcia postępowania, chyba że przepis prawa zabrania wszczęcia lub prowadzenia postępowania w danej sprawie. Dalej Prokurator podkreślił, że w piśmie z dnia 29 września 2023 r. skierowanym do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] celowo ograniczył się jedynie do przedstawienia stanu faktycznego sprawy oraz sformułował wniosek w trybie art. 182 k.p.a. "o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem". Żądanie prokuratora ma spowodować wszczęcie postępowania, w którym organ rozpatrzy sprawę administracyjną, natomiast wynik tego postępowania (jego rezultat) zależy od faktów i prawa. Prokurator wskazał nadto, że stosownie do treści przepisów art. 56 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych - marszałek województwa, prowadzący rejestr podmiotów prowadzących kursy, wydaje decyzję administracyjną o zakazie prowadzenia działalności regulowanej w postaci prowadzenia kursów ADR przez podmiot prowadzący kursy w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w tym zakresie. Jednym z przypadków rażącego naruszenia warunków wykonywania tej działalności jest wydanie zaświadczenia o ukończeniu kursu osobie nieuprawnionej do jego otrzymania. W ocenie Prokuratora nie może budzić żadnej wątpliwości, że wydanie zaświadczenia o ukończeniu kursu osobie, która nie została przeszkolona w sposób wymagany przez prawo, a zatem która w istocie nie ukończyła kursu, stwarza podstawę faktyczną do wszczęcia postępowania administracyjnego w omawianym zakresie. Informacja, jaką Marszałek Województwa [...] uzyskał przy piśmie Prokuratora z dnia 29 września 2023 r. o nieprawidłowościach w zakresie kursu zorganizowanego przez [...] Centrum Doradztwa Logistycznego [...] w R. była, jego zdaniem, wystarczająca do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności regulowanej przez ten podmiot. Prokurator wskazał także, że opisane powyżej postępowanie administracyjne otwiera drogę do wzruszenia kwestionowanych indywidualnych zaświadczeń. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko o zgodności z prawem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, "ponieważ zaświadczenia ADR dla uczestników wskazanych kursów zostały wydane w wyniku popełnienia przestępstwa oraz z naruszeniem prawa, bowiem brak jest regulacji prawnych umożliwiających procedowanie wnioskowanego postępowania.". Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.". Stosownie zaś do treści art. 61 § 1 k.p.a. - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. rozróżnia się zasadniczo podmiotowe i przedmiotowe przyczyny odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego. Rozważając przesłankę odmowy wszczęcia postępowania w postaci "innych uzasadnionych przyczyn", Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że "Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a." (zob. wyrok z 28.12.2018 r. I OSK 1948/18). Mając na uwadze realia sprawy niniejszej, wskazać należy, że w myśl art. 182 k.p.a. "Prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.". Prokuratorowi, który bierze udział w postępowaniu w przypadkach określonych w art. 182-184, służą prawa strony (art. 188 k.p.a.). Na gruncie art. 182 k.p.a. wskazuje się, że żądanie wszczęcia postępowania wniesione przez prokuratora do właściwego organu podlega rozpatrzeniu na zasadach i w trybie przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W odróżnieniu jednak od strony postępowania prokurator opiera żądanie załatwienia sprawy nie na interesie prawnym ani obowiązku określonym przepisem prawa materialnego, lecz na niezgodnym z prawem zaniechaniu wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby. Właściwy organ administracji publicznej jest związany wnioskiem prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego w tym sensie, że z dniem doręczenia wniosku organ administracji publicznej podejmuje czynności powodujące wszczęcie postępowania z urzędu niezależnie od tego, czy w świetle przepisów szczególnych postępowanie wszczyna się z urzędu, czy też na wniosek strony. Przesłanką żądania wszczęcia postępowania przez prokuratora jest istnienie stanu niezgodnego z prawem. Ocena, czy taki stan istnieje, należy do prokuratora i nie podlega weryfikacji przez organ administracji publicznej, do którego wpłynął wniosek prokuratora o wszczęcie postępowania. Organ jest bowiem związany takim wnioskiem (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego – art. 182; stan prawny 7 luty 2024, dostępny LEX/el. 2024). W świetle art. 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 390) zadaniem prokuratury jest m.in. stanie na straży praworządności. Szczegółowy porządek wykonywania przez prokuratora czynności w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi określony został w Dziale XII rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1115). Wedle § 367 Regulaminu "Prokurator inicjuje postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym oraz bierze udział w tych postępowaniach, jeżeli wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny.". Przesłanką żądania prokuratora wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej jest usunięcie "stanu niezgodnego z prawem". To ustawowe określenie wskazuje, że prokurator może wystąpić z takim żądaniem jedynie w przypadku bezczynności organu administracyjnego niezgodnej z prawem. Przypadek taki ma miejsce wówczas, gdy "wymaga tego ochrona praworządności, a w szczególności gdy naruszenie prawa lub bezczynność organu narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej lub interes społeczny" (§ 367 Regulaminu). Nie ulega wątpliwości, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego wniesione przez prokuratora jest co do zasady dla organu administracyjnego wiążące, co oznacza, że "żądanie prokuratora ma spowodować wszczęcie postępowania, w którym organ rozpatrzy sprawę administracyjną, a jak ją zakończy – to zależy od faktów i prawa" (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 11 Wydanie, str. 672 -673). W sprawie niniejszej pismem z dnia 29 września 2023 r. Prokurator zwrócił się do Marszałka o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem, wskazując że zaświadczenia ADR dla uczestników kursu zostały wydane w wyniku przestępstwa oraz z naruszeniem przepisów prawa. W piśmie podniesiono, że kurs kierowców przeprowadzony w dniach 25-27 października 2021 r. przez D. P., w ramach jego działalności gospodarczej, oraz egzamin kończący ten kurs, zostały przeprowadzone nieprawidłowo, w sposób wyczerpujący znamiona przestępstwa. Natomiast w zażaleniu Prokurator wskazał, że przedstawiona Marszałkowi informacja wystarczała do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zakazie prowadzenia działalności regulowanej przez ten podmiot. Powyższe zostało zasadniczo podtrzymane w skardze. Mając na uwadze treść żądania Prokuratora oraz argumentację zarówno zażalenia jak i skargi, a także treść zaskarżonego postanowienia, wskazać należy, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia m.in. kursów ADR, jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, co wynika z treści art. 50 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych. Podmioty prowadzące działalność, o której mowa w ust. 1, podlegają wpisowi do rejestru podmiotów prowadzących kursy (ust. 2 art. 50 ww. ustawy). Wpis do rejestru podmiotów prowadzących kursy jest dokonywany na pisemny wniosek podmiotu (ust. 7 art. 50 ustawy). Stosownie do art. 52 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, organem prowadzącym rejestr podmiotów prowadzących kursy jest marszałek województwa właściwy ze względu na siedzibę albo miejsce zamieszkania podmiotu prowadzącego kursy. Organem właściwym do prowadzenia rejestru podmiotów prowadzących kursy, o których mowa w art. 50 ust. 3 (tj. przedsiębiorcy z innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym oraz z państw, które zawarły z Unią Europejską i jej państwami członkowskimi Unii Europejskiej umowę regulującą swobodę świadczenia usług, czasowo prowadzącego kursy, o których mowa w ust. 1, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), jest marszałek województwa [...] (art. 52 ust. 2 ustawy). Z przepisów ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych wynika również, że marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu może przeprowadzić kontrolę podmiotów prowadzących kursy (art. 54 ust. 1), a jej wyniki mogą skutkować wezwaniem do usunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie, w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości o których mowa w ust. 5 art. 54. Marszałek województwa właściwy ze względu na miejsce prowadzenia kursu, przeprowadzający kontrolę, jest obowiązany, w terminie 7 dni od dnia zakończenia postępowania kontrolnego, poinformować odpowiednio organy, o których mowa w art. 52 ust. 1 i 2, o wynikach przeprowadzonej kontroli – ust. 6 art. 54 ustawy. Natomiast decyzję administracyjną o zakazie prowadzenia działalności regulowanej, o której mowa w art. 50 ust. 1, przez podmiot prowadzący kursy w przypadku rażącego naruszenia warunków wykonywania działalności w zakresie prowadzenia kursów, wydaje marszałek województwa prowadzący rejestr podmiotów prowadzących kursy (art. 56 ust. 1 ustawy). W sprawie brak jest ustaleń czy podmiot prowadzący kurs, o którym mowa w piśmie Prokuratora z dnia 29 września 2023 r., jest wpisany do rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa [...], a w konsekwencji czy organ ten mógł wszcząć z urzędu postępowanie nakierowane na orzeczenie zakazu prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia kursów ADR (art. 56 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy). Odnosząc się zaś do wskazywanej przez organy przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania w postaci braku podstawy prawnej do ewentualnego wyeliminowania z obrotu wydanych zaświadczeń ADR, wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych zaświadczenie ADR to "dokument potwierdzający ukończenie przez kierowcę kursu ADR i złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu dla kierowców wykonujących przewóz drogowy towarów niebezpiecznych.". Zatem, w ocenie Sądu, mimo że dokument ten nazwany jest "zaświadczeniem", nie jest to pojęcie tożsame z "zaświadczeniem" o którym mowa w art. 217 k.p.a. Rację ma bowiem Prokurator, że chociaż zaświadczenie ADR stanowi potwierdzenie, że kierowca ukończył kurs ADR i złożył z wynikiem pozytywnym egzamin dla kierowców wykonujących przewóz drogowy, to należy mieć na uwadze, że dokument ten zawiera w swojej treści uprawnienie kierowcy do przewozu towarów niebezpiecznych. Wynika to wprost z art. 20 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym "Do kierowania pojazdem przewożącym towary niebezpieczne w przewozie drogowym, w stosunku do którego ADR wymaga ukończenia przez jego kierowcę kursu ADR, jest uprawniona osoba, która posiada ważne zaświadczenie ADR.". Innymi słowy, bez ważnego zaświadczenia ADR kierowca nie posiada uprawnień do przewożenia towarów niebezpiecznych. Taki kierunek interpretacji charakteru zaświadczenia ADR pośrednio znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 listopada 2014 r. II SA/Gl 954/14, z którego wynika, że uczestnicy kursu ADR i osoby przystępujące do egzaminu, to osoby ubiegające się o uprawnienia do wykonywania przewozów towarów niebezpiecznych. Warunkiem wydania zaświadczenia ADR jest, stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy, m.in. ukończenie przez kierowcę odpowiedniego kursu ADR oraz złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu kończącego odpowiedni kurs ADR. Rodzaje i zakres kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych, ich ramowy program oraz minimalny czas ich trwania, a także warunki wydawania zaświadczenia potwierdzającego ukończenie odpowiedniego kursu określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 29 maja 2012 r. w sprawie prowadzenia kursów z zakresu przewozu towarów niebezpiecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2150). Stosownie do § 10 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 stycznia 2020 r., "Warunkiem wydania zaświadczenia potwierdzającego ukończenie odpowiedniego rodzaju kursu jest uczestnictwo w zajęciach zgodnie z programem kursu.". Zaś program kursu musi odpowiadać wymogom rozporządzenia zarówno co do rodzaju zajęć, programu kursu jak i minimalnego czasu jego trwania. Natomiast szczegółową formę i tryb przeprowadzania egzaminu kończącego kurs ADR oraz szczegółowy tryb wydawania zaświadczenia ADR i jego wtórnika oraz sposób wypełniania zaświadczenia ADR określa rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 lutego 2012 r. w sprawie egzaminów dla kierowców przewożących towary niebezpieczne. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 15 lutego 2012 r. stanowi, że do egzaminu dopuszcza się kierowcę, który: posiada zaświadczenie o ukończeniu kursu ADR. Z § 8 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia wynika zaś, że zaświadczenie ADR wydawane jest m.in. na podstawie protokołu potwierdzającego złożenie egzaminu z wynikiem pozytywnym. Ukończenie kursu i złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu dla kierowców wykonujących przewóz drogowy towarów niebezpiecznych winno dawać gwarancję, że dana osoba posiada wystarczającą wiedzę ze znajomości przepisów krajowych oraz umów międzynarodowych dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Jest to istotne z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wartości w postaci zdrowia obywateli czy ochrony środowiska. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasady dotyczące przewozu towarów niebezpiecznych zostały ustalone celem wzmożenia bezpieczeństwa przewozów drogowych. Każdy transport towarów niebezpiecznych niesie ze sobą ryzyko, stąd obowiązkiem zarówno właściwych organów jak i uczestników przewozów jest najwyższa staranność w zapewnieniu bezpieczeństwa w trakcie przemieszczania towarów niebezpiecznych. Podzielić zatem należy stanowisko Prokuratora, że wydanie zaświadczenia ADR osobie, która nie wypełniła ustawowych wymogów dla jego uzyskania, stwarza stan niezgodności z prawem. Skoro Prokurator podnosi, że doszło do przyznania uprawnienia osobie, która nie spełnia ku temu niezbędnych wymogów określonych przez właściwe przepisy, wskazując na konkretne okoliczności, to obowiązkiem organu było wszczęcie i przeprowadzenie stosownego postępowania pod kątem ewentualnych nieprawidłowości przy przyznawaniu tego rodzaju uprawnień. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy zaświadczenie ADR zostało uzyskane niezgodnie z prawem, organ nie może uchylać się od usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Dodać nadto należy, że marszałkowi właściwemu ze względu na miejsce prowadzenia kursu przysługują uprawnienia kontrolne, m.in. w zakresie spełnienia przez podmiot prowadzący kursy warunków i wymagań, o których mowa w art. 50 ust. 4 i 5 (art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy), tj. m.in. w zakresie prowadzenia kursu w oparciu o ramowy program o którym mowa w art. 58 pkt 4 ustawy (art. 50 ust. 4 pkt 4 ustawy) czy też prawidłowości wydawania zaświadczeń o ukończeniu kursu (art. 54 ust. 2 pkt 4 ustawy). A zatem nawet jeśli na dzień wydawania przez Kolegium zaskarżonego postanowienia postępowanie karne prowadzone w związku z nieprawidłowościami o których mowa w piśmie Prokuratora z dnia 29 września 2023 r., nie zakończyło się prawomocnym wyrokiem skazującym, okoliczność ta – wbrew stanowisku Kolegium – nie stanowi argumentu przemawiającego za odmową wszczęcia postępowania. Jak już wyżej wskazano, art. 54 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych daje marszałkowi województwa możliwość czynienia ustaleń, m.in. w zakresie prowadzenia kursu w oparciu o ramowy program, o którym mowa w art. 58 pkt 4, oraz prawidłowości wydawania zaświadczeń o ukończeniu kursu, we własnym zakresie. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, odmowa wszczęcia postępowania na skutek pisma Prokuratora z dnia 29 września 2023 r. nastąpiła z naruszeniem art. 61a § 1 w zw. z art. 182 k.p.a. Brak było bowiem oczywistej przeszkody formalnej do wszczęcia postępowania. Organ winien zatem wszcząć postępowanie, a następnie rozstrzygnąć sprawę stosownie do dokonanych ustaleń faktycznych i prawnych. Z powyższych przyczyn, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) w zw. z art. 135 tej ustawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, orzekając jak w sentencji wyroku.