VI SA/Wa 756/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2006 r.; 2. stwierdza, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] działające na podstawie art. 127 § 2 kpa w związku z art. 17 pkt 1 kpa i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] od decyzji Prezydenta Miasta W. nr [...] (znak:[...]) z dnia [...] maja 2006 r. nakładającą na ww. karę pieniężną w wysokości 920,00 zł za przedłużenie o 1 dzień i zajęcie większej niż w zezwoleniu zarządcy drogi pasa drogowego określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta W., po rozpoznaniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] róg [...] w W. w celu prowadzenia robót polegających na przyłączeniu odcinka wodociągu w okresie od [...] maja do [...] maja 2006 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. zezwolił na zajęcie pasa drogowego na wnioskowany cel w okresie: I etap w dniu [...] maja 2006 r. jezdnia 4,0 m2 oraz II etap w dniach [...] do [...] maja 2006 r. jezdnia 26,0 m2. Dnia [...] maja 2006 r. stwierdzono, że dnia [...] maja 2006 r. o godz. [...] przedsiębiorstwo zajmuje pas drogowy o powierzchni 25 m , t.j. 21 m więcej niż w zezwoleniu wskazanym na I etap oraz o przesunięcie terminu I etapu o 1 dzień. Dnia [...] maja 2006 r. Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] na podstawie art. 40 ust. 4 i ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) nałożył na Przedsiębiorstwo [...] karę pieniężną w wysokości 920,00 zł za przedłużenie o 1 dzień pasa drogowego ustalonego dla etapu I oraz za zajęcie większej niż w zezwoleniu zarządcy drogi pasa drogowego określonego w decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Odwołanie wniósł skarżący wskazując, że to organ wydając decyzję o zajęciu pasa drogowego nie rozstrzygnął zgodnie z jego wnioskiem i podzielił prace na etapy. Wskazał, że nie zauważył tego błędu w decyzji i rozpoczął prace. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) przepisem art. 39 ust. zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń lub zmniejszyć jej trwałość oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Przepis ten enumeratywnie wymienia zakaz dokonywania niedozwolonych działań w pasie drogowym. Zgodnie z zapisem art. 40 ust. 1 ustawy prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, a po myśli art. 40 ust. 4 ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, natomiast za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Zdaniem Kolegium podstawą prowadzenia prac wskazanych w złożonym wniosku jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydane przez zarządcę drogi i do warunków wskazanych w wydanym zezwoleniu strona postępowania zobowiązana jest dostosować planowane wykonywanie prac w pasie drogowym. Podnoszony w złożonym odwołaniu fakt zajęcia pasa drogowego w sposób dla siebie korzystny, bez zapoznania się z ustalonymi w decyzji warunkami, nie może stanowić usprawiedliwienia czasowego zajęcia pasa drogowego niezgodnie z zezwoleniem. Podniesiono, że przepisy ustawy o drogach publicznych (art. 40 ust. 12 ustawy) nie uzależniają kwestii wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi od uznania organu orzekającego w sprawie. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "zarządca drogi wymierza" oznacza spoczywający na organie obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przyczyny zaistnienia danego stanu faktycznego nie stanowią przesłanki wyłączającej konieczność nałożenia kary. Dlatego też zdaniem organu okoliczności podniesione w odwołaniu, jak i wyjaśnienia pozostają bez znaczenia dla sprawy. Skargę na tę decyzję wniósł skarżący podnosząc dodatkowo argument, że prace zostały wykonane w terminie co ustalił w rozmowie z pracownikami swojej firmy. Wskazał, że rozkopanie jezdni zostało dokonane przez pracowników wodociągów z powodu naprawy zasuw, które były niesprawne. Ta niesprawność zasuwy pojawiła się podczas próby jej zamknięcia przed dokonaniem przez skarżącego tzw. "wcinki". Wskazał, że dokumenty potwierdzające ten fakt winny być w wodociągach. Tak więc skarżący na etapie skargi wskazywał na błąd w ustaleniach faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż podane w skardze. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przewiduje, że przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Przepis art. 29 k.p.a. stanowi, że stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być wyłącznie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. Przepis ten określa krąg podmiotów, które w postępowaniu administracyjnym mogą być stronami, gdy mają w sprawie administracyjnej indywidualnej interes prawny lub obowiązek, o którym trzeba rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 920,00 zł,- oraz decyzja ją poprzedzająca zostały skierowane do Przedsiębiorstwa [...]. Niewątpliwie wspomniane przedsiębiorstwo nie należy do kręgu podmiotów, które – w świetle przepisu art. 29 k.p.a. - mogą być stronami postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami stroną postępowania mogą być przedsiębiorcy będący osobami fizycznymi. W przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą firma, pod nazwą której prowadzona jest działalność gospodarcza, nie jest podmiotem praw i obowiązków i dlatego też decyzję należy kierować do osoby fizycznej podając jej nazwisko i imiona, a następnie nazwę firmy, pod którą działalność jest wykonywana. Z tej przyczyny należy uznać, iż skierowanie przez organ I instancji decyzji nakładającej karę pieniężną do Przedsiębiorstwa [...], powoduje, iż decyzja ta zawiera wadę powodująca jej nieważność. Zdaniem Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r., jako wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 k.p.a. jest nieważna zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem została skierowana do podmiotu, który w ogóle nie był stroną postępowania administracyjnego. Stroną postępowania nie było Przedsiębiorstwo [...], ale osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą. W konsekwencji swojego rażącego naruszenia prawa, organ I instancji dokonał również wadliwego doręczenia zarówno samego zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i nieprawidłowego doręczenia samej decyzji, kierując ją do Przedsiębiorstwa [...], na adres tej firmy. Prawidłowo decyzja winna być doręczona skarżącemu Panu A. P. prowadzącemu działalność pod nazwą Przedsiębiorstwo [...]. Organ winien pozyskać zaświadczenie o wpisie skarżącego do odpowiedniego rejestru w celu prawidłowego określenia strony postępowania a następnie skierować decyzję do podmiotu będącego stroną. Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna, a w szczególności, jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, nakładająca na podmiot karę, musi być oparta na obowiązującym przepisie prawa i zgodna z jego treścią. Tych wymogów nie spełniają wspomniane wyżej decyzje administracyjne. W ocenie Sądu należy w konsekwencji uznać, iż dostrzegając rażące naruszenie prawa, jakiego dopuścił się organ I instancji, niezbędne do końcowego załatwienia skargi było stwierdzenie nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] maja 2006 r. Nie dokonując na tym etapie postępowania merytorycznej oceny zasadności nałożonej kary pieniężnej, należy w tej sytuacji uznać, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy obu instancji zobowiązane będą w sposób prawidłowy ustalić krąg stron postępowania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcia w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Organy winny również w sposób należyty wskazać w swych rozstrzygnięciach właściwą stronę postępowania, a następnie – uwzględniając przepisy rozdziału 8 k.p.a. - prawidłowo doręczyć stronie wydane przez siebie akty dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - uznając, iż organy obu instancji podjęły swoje rozstrzygnięcia w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzje wydane w niniejszej sprawie przez organy nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.