VI SA/Wa 765/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] stycznia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego S. Z. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II GSK 366/10 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej S. Z. od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2009 roku, sygn. akt VI SA/Wa 909/09 oddalającego skargę w/w na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 roku, nr [...] w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz S. Z. kwotę 320 złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna strony znajduje usprawiedliwione podstawy. Podkreślił, że została ona skonstruowana w ten sposób, że wnosząca ją strona w istocie wywiodła, że skutkiem błędnej wykładni art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia wadliwie określono zakres niezbędnych w sprawie ustaleń i zastosowano wskazany przepis prawa materialnego mimo braku dostatecznych podstaw faktycznych do przeprowadzenia subsumcji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak rozumiane zarzuty są zasadne. Ustawodawca w art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie osób i mienia określił okoliczności, których ziszczenie się uzasadnia wydanie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji decyzji w przedmiocie zawieszenia praw wynikających z licencji pracownika ochrony. W sytuacji, gdy przeciwko pracownikowi ochrony wszczęte zostało postępowanie karne o przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu, to zawieszenie praw z licencji jest obligatoryjne (art. 32 ust. 1 omawianej ustawy). Natomiast wszczęcie postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż wymienione w ust. 1 jest przesłanką fakultatywnego naruszenia praw wynikających z licencji, co oznacza, że Komendant Wojewódzki Policji może zawiesić prawa wynikające z licencji (art. 32 ust. 2 omawianej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzje wydawane na podstawie art. 32 ust. 2 mają charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności w stosowaniu prawa materialnego. Ustawodawca w art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia nie określił wyraźnie kryteriów uznania administracyjnego. Kryteriów o najogólniejszym charakterze doszukiwać się należy w wyrażonej w art. 7 kpa zasadzie brania pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Bardziej szczegółowe kryteria wynikają z celów regulacji odnoszącej się do fakultatywnego naruszenia praw wynikających z licencji w powiązaniu z celami ustawy o ochronie osób i mienia. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, iż ustawa o ochronie osób i mienia inaczej reguluje zagadnienia dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, wymagającej uzyskania koncesji, odnośnie zakresu i formy prowadzenia tych usług (art. 15 ust. 1 ustawy), a inaczej zagadnienia wykonywania czynności pracowników ochrony fizycznej dwóch stopni i pracowników zabezpieczenia technicznego dwóch stopni, wykonywanie których to czynności wymaga licencji (art. 25 ust. 2 ustawy). Posiadanie licencji pracownika ochrony drugiego stopnia jest warunkiem uzyskania przez osobę fizyczną koncesji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia (art. 17 ust. 1 pkt 1), ale jednocześnie nie jest istotą prowadzenia przez przedsiębiorcę koncesjonowanej działalności gospodarczej, która może być prowadzona także przez osoby prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest chociażby odmienne uregulowanie przesłanek stałego lub czasowego pozbawienia praw wynikających z koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia (art. 22 ustawy) i licencji pracownika (art. 31 ust. 1 i 2 ustawy). Wobec odmienności uprawnień wynikających z koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie ochrony osób i mienia i licencji pracownika ochrony zdarzenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej nie odnoszą się wprost do sfery uregulowanej przepisami dotyczącymi pracowników ochrony. Błędem organów administracji i Sądu I instancji było to, że uznały, iż zarzucany S. Z. czyn pozostaje w ścisłym związku z prowadzoną przez niego działalnością. Tymczasem opis czynu wskazuje, że pozostaje on przede wszystkim w związku z działalnością gospodarczą, natomiast związek z czynnościami wykonywanymi przez pracownika ochrony nie jest oczywisty. Na poparcie zajętego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 roku, sygn. SK 15/02 (OTK-A 2003/9/103), w którym badana była zgodność z Konstytucją art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia, jednakże cele regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy określać należy podobnie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie objętej skargą kasacyjną nie rozważono należycie czy sam charakter zarzucanego S. Z. czynu, mającego stanowić przestępstwo z art. 229 § 1 kk w zw. z art. 12 kk oraz z art. 229 § 1 kk stwarza zagrożenie dla prawidłowości działań pracownika ochrony, wynikających z licencji, natomiast wskazano jedynie związek czynu z prowadzoną działalnością gospodarczą. Poza tym nie wyjaśniono czy zachodzą szczególne okoliczności (np. przyznanie się do winy czy też oczywistość popełnionego przestępstwa) pozwalające na ograniczenie elementu konstytucyjnego domniemania niewinności. Nie jest jasne czy i ewentualnie w jaki sposób S. Z. jako osoba fizyczna wykonywał uprawnienia z licencji pracownika ochrony. Zaniechano również mimo zgromadzenia dowodów dokonania na podstawie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa ustaleń dotyczących właściwości osobistych S. Z., zakładając, że nawet gdyby udowodnione zostały podnoszone przez niego okoliczności dotyczące jego dotychczasowej postawy i społecznie użytecznej aktywności na różnych polach nie zmieniałoby to oceny, że jego indywidualny interes musiałby ustąpić interesowi społecznemu. Tymczasem nie można wyłączyć właściwości osobistych pracownika ochrony jako kryterium uznania administracyjnego, w oparciu o które wydawana jest decyzja na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy o ochronie osób i mienia. W tym stanie rzeczy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie może się ostać, zaś sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 190 ppsa "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Mając powyższe na uwadze Sąd po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga S. Z. jest zasadna. Przedmiot kontroli ze strony Sądu stanowi decyzja z dnia [...] marca 2009 roku nr [...] Komendanta Głównego Policji utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Policji w W. z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia S. Z. praw wynikających z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego drugiego stopnia. Materialnoprawną podstawę obu decyzji stanowił art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 roku o ochronie osób i mienia (Dz. U. z 2005 r., Nr 145, p. 1221 ze zm.). Dyspozycja art. 32 ust. 2 cyt. Ustawy o ochronie osób i mienia stanowi, że Komendant Wojewódzki Policji w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko pracownikowi ochrony o przestępstwo inne niż przeciwko życiu, zdrowiu i mieniu może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie. Rozstrzygnięcia organów Policji na podstawie w/w przepisu wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Kontrola ze strony Sądu nad takimi decyzjami jest ograniczona, albowiem sprowadza się do ustalenia czy organy dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym, czy uwzględniły argumenty podnoszone przez stronę i czy wydaną decyzję w sprawie należycie uzasadniły. Decyzje uznaniowe nie mogą bowiem nosić cech dowolności. Skarga S. Z. podnosi zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zająć się wykazywanymi przez stronę uchybieniami natury procesowej, gdyż podnoszenie zarzutów merytorycznych uwarunkowane jest prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Według oceny Sądu skarżący trafnie podnosi, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji jak i utrzymana nią w mocy decyzja wydana w pierwszej instancji przez Komendanta Policji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy Policji orzekające w sprawie nie przeprowadziły bowiem wszechstronnego postępowania dowodowego w sprawie, nie ustosunkowały się do twierdzeń skarżącego, a wydane przez nich rozstrzygnięcia nie zostały należycie uzasadnione. Jak wynika z oceny prawnej dokonanej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organy Policji zawieszenie S. Z. praw wynikających z licencji pracownika zabezpieczenia technicznego II stopnia błędnie uzasadniły dobrem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Tymczasem należy rozgraniczyć uprawnienia wynikające z koncesji na prowadzenie działalności polegającej na ochronie osób i mienia od uprawnień wynikających z licencji pracownika ochrony fizycznej II stopnia, które sprowadzają się do prawnej możliwości legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości, stosowania środków przymusu bezpośredniego oraz w niektórych przypadkach użycia broni palnej. Z tego względu warunkiem uzyskania i posiadania licencji jest spełnianie przez daną osobę szeregu kryteriów osobistych takich jak zdrowie fizyczne i psychiczne, niekaralność za przestępstwo umyślne, uczciwość. Z tego też względu niedopatrzeniem ze strony organów Policji w niniejszej sprawie było to, że nie rozważyły należycie, czy sam charakter zarzucanego S. Z. czynu stwarza zagrożenie dla prawidłowości działań pracownika ochrony wynikających z licencji. Poza tym nie wyjaśniono, czy zachodzą szczególne okoliczności takie jak np. przyznanie się do winy czy też oczywistość popełnionego przestępstwa, które podważałyby zasadę domniemania niewinności. Wreszcie nie zbadano właściwości osobistych skarżącego, przebiegu jego kariery zawodowej jako pracownika ochrony, wywiązywania się z nałożonych obowiązków, opinii osób podwładnych, w miejscu zamieszkania oraz u podmiotów, na których rzecz świadczył ochronę osób i mienia. Na powyższe okoliczności skarżący zgłaszał wnioski dowodowe, które nie zostały uwzględnione, co spowodowało niekompletność postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy obu instancji. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie mogą się ostać i podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organy Policji uzupełnią materiał dowodowy w kierunku wskazanym przez Sąd, dokonując jego oceny, zaś wydane rozstrzygnięcia uzasadnią zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, zaś rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku Sąd oparł na art. 152 ppsa.