VI SA/Wa 766/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] nakładającej na L. S. karę pieniężną w wysokości 14.000 zł: - uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 5, art. 8, art. 18, art. 87, art. 92 u ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), oraz lp. 1.1., lp. 2.1. załącznika do ww. ustawy. Decyzje obu organów zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu [...] kwietnia 2007 r. w trakcie działań kontrolnych inspektorzy Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego poruszający się nieoznakowanym pojazdem z zainstalowanym wideorejestratorem podjęli obserwację pojazdu marki [...] o nr rej. [...], utrwalając na dysku przebieg trasy powyższego pojazdu. Zrejestrowano opuszczanie ww. pojazdu przez pasażerów na przystanku autobusowym przy dworcu kolejowym w M. (1 osoba) oraz na targu w M. (pozostali pasażerowie). Inspektorzy zatrzymali do kontroli ww. pojazd, kierowany przez L. S.. W trakcie kontroli zostały okazane następujące dokumenty: prawo jazdy L. S., potwierdzenie zawarcia umowy OC, pokwitowanie za zatrzymany dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu oraz zaświadczenie wystawione przez przedsiębiorcę J. S. (ojca kierowcy) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "S." o zatrudnieniu kierowcy L. S. i spełnieniu przez niego wymagań określonych ustawą o transporcie drogowym. W trakcie kontroli przesłuchano jako świadków I. G. i J. C., pasażerów kontrolowanego pojazdu, którzy zgodnie stwierdzili, iż pojazd do którego wsiedli posiadał tablicę kierunkową z napisem "M. TARG", za przejazd zapłacili po 2 złote nie otrzymując w zamian paragonu z kasy fiskalnej. Stwierdzono wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek oraz wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. Kierowca odmówił podpisania części protokołu wskazującej na naruszenia. Wszczęto i prowadzono wobec J. S. (właściciela kontrolowanego pojazdu) postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym. W dniu [...] sierpnia 2008 r. przeprowadzono dowód z przesłuchania L. S., kierującego w dniu kontroli zatrzymanym pojazdem. L. S. oświadczył, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. wykonywał przejazd drogowy wyłącznie w swoim imieniu, bez zgody ojca – J. S.. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył postępowanie wobec J. S., natomiast pismem z dnia [...] września 2008 r. zawiadomił L. S. (dalej zwanego skarżącym) o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] września 2008 r. złożył wyjaśnienia w sprawie. Oświadczył, że nie prowadzi i nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, jednocześnie podkreślając, iż zarzuty powinny być skierowane wyłącznie do osoby prowadzącej działalność w zakresie transportu drogowego. Podniósł jednocześnie szereg zastrzeżeń do sposobu przeprowadzenia kontroli, zarzucając, iż nie była to kontrola tylko napad na jego osobę. Odnośnie oznakowania pojazdu tablicą kierunkową wskazał, że tablicę kierunkową wyciągnął i założył za przednią szybę na polecenie kontrolującej, kwitując to zdarzenie słowami "ona zrobiła zdjęcie, ucieszyła się dziewczyna i tyle". Twierdził, że zbieranie tabliczek to jego hobby, dlatego posiadał w pojeździe tablicę kierunkową z napisem "M. TARG". Wskazywał, iż na targ w M. jechał prywatnie, przewożąc swoich znajomych. Na potwierdzenie tego stwierdzenia skarżący dołączył do pisma oświadczenia R. P. i J. B. dotyczące przejazdu wykonywanego w dniu kontroli. Organ I instancji zwrócił się do Urzędu Miasta w I. z zapytaniem, czy L. S. widnieje w ewidencji działalności gospodarczej, oraz czy widniał w niej w dniu kontroli tj. dnia [...] kwietnia 2008 r. W dniu [...] września 2008 r. do organu wpłynęło zaświadczenie ww. urzędu, z którego wynika, iż skarżący od dnia [...] marca 2004 r. do chwili obecnej figuruje w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej pod numerem ewidencyjnym [...]. Przedmiotem prowadzonej przez niego działalności gospodarczej jest transport pasażerski miejski, transport lądowy pasażerski, pozostały oraz sprzedaż detaliczna paliw i sprzedaż części i akcesoriów do pojazdów samochodowych. Jednocześnie uzyskano ze Starostwa Powiatowego w B. informację, iż skarżący nie posiadał w dniu kontroli, tj. [...] kwietnia 2007 r., ani obecnie nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego osób. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na L. S. karę pieniężną w kwocie 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. W uzasadnieniu decyzji organ, odnosząc się do wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] września 2008 r., wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego prowadził on w dniu kontroli i prowadzi obecnie działalność gospodarczą, co wynika z ww. zaświadczenia Urzędu Miasta w I. Organ nie dał również wiary wyjaśnieniom strony co do przebiegu kontroli. Wskazał, iż przebieg kontroli został zarejestrowany za pomocą wideorejestratora i stanowi załącznik do akt sprawy. Ze względu na okoliczność, iż pojazd J. S., którym kierował L. S. podlegał już w dniu [...] marca 2007 r. kontroli drogowej zakończonej nałożeniem przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. kary pieniężnej, inspektorzy poruszali się pojazdem nieoznakowanym wyposażonym w system do nagrywania zdarzeń na drodze publicznej PolCam (wideorejestrator), wykonując czynności kontrolne w trybie art. 69 ust. 1a pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Konieczność zgromadzenia materiału dowodowego przy pomocy wideorejestratora wynikła z faktu, iż przedsiębiorca pomimo uprzedniego ukarania w dalszym ciągu wykonywał przewóz drogowy bez wymaganych uprawnień, a widząc oznakowane pojazdy inspekcji skutecznie unikał kontroli drogowej. Organ podnosił, iż podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2007 r. przewóz również nosił znamiona przewozu regularnego, zarejestrowano bowiem wysiadanie pasażerów na przystanku autobusowym przy dworcu kolejowy oraz na targu w M.. Z analizy zarejestrowanego materiału filmowego wynika, iż inspektorzy transportu drogowego przystąpili do kontroli wykonywanego przez przedsiębiorcę transportu osób po zatrzymaniu się przez kierowcę L. S. przed wejściem na targowisko miejskie w M.. Strój inspektorów dokonujących kontroli był zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2004 r. w sprawie umundurowania Inspekcji Transportu Drogowego. Organ podkreślił, iż inspektorzy mogli wykonywać czynności kontrolne nawet bez umundurowania, na co zezwala przepis art.69 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu twierdzenia strony jakoby kontrola nosiła znamiona napadu są bezpodstawne i nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, a stanowią jedynie próbę znieważenia funkcjonariuszy publicznych przeprowadzających kontrolę, poprzez rażąco lekceważące stwierdzenia zawarte w piśmie strony. Zdaniem organu także wyjaśnienia dotyczące tablicy kierunkowej, którą skarżący rzekomo umieścił za przednią szybą kontrolowanego pojazdu dopiero na polecenie kontrolującej, również nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Z zeznań świadków będących pasażerami kontrolowanego pojazdu jednoznacznie wynika, iż tablica kierunkowa "M. TARG" była umieszczona w trakcie przejazdu pojazdu i na tej podstawie osoby stojące na przystankach zdecydowały się na przejazd pojazdem w celu dotarcia na targowisko w M. Odnośnie twierdzenia strony, iż przewóz był przewozem prywatnym, ponieważ w pojeździe znajdowali się znajomi strony organ wskazał, że argument ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia omawianej sprawy. Bezsprzecznie ustalono, że kontrolowanym pojazdem były przewożone osoby obce dla strony - pasażerowie, którzy wsiedli m.in. na przystanku przy szkole nr [...] w B. i zapłacili kierowcy za przejazd. Okoliczność, że wśród innych pasażerów mogli się znajdować również prywatni znajomi strony, nie stanowi przesłanki do uznania przewozu za prywatny. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji jako sprzecznej z prawem i ustalonym stanem faktycznym. Ponownie wskazał, że w dniu kontroli wykorzystywał samochód ojca w celach prywatnych. Podniósł, że nie prowadził, ani nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej, tym bardziej polegającej na przewozie osób i rzeczy. Co prawda jest formalnie wpisany w rejestrze ewidencji działalności gospodarczej, niemniej jednak takiej działalności faktycznej nie rozpoczął. Wskazał, iż nie zgłosił omawianej działalności w Urzędzie Statystycznym, w Urzędzie Skarbowym jak również w ZUS . Jako dowód powyższego załączył zaświadczenie ZUS z dnia [...] października 2008 r., iż obecnie nie figuruje w Kompleksowym Systemie Informatycznym ZUS jako płatnik składek. Ponadto powołał się na treść pisemnych oświadczeń świadków, tj. R. P. i J. B., które potwierdzają jego zeznania. Wyjaśnił że podczas zatrzymania pojazdu w celu kupienia przez R. P. papierosów do samochodu wsiadło kilka osób, które chciały dostać się do M.. Skarżący ponownie wskazał, że nie pobrał żadnej opłaty od pasażerów. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. r., którą uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek. Odnosząc się do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, organ odwoławczy uznał, że argumenty skarżącego zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie i nie znajdują odzwierciedlenia w materiale zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, Organ wskazał, iż mając na uwadze wszystkie wyjaśniania oraz materiał zgromadzony w sprawie, a w szczególności protokół kontroli, treść pisma ze Starostwa Powiatowego w B. oraz zeznania świadków I. G. i J. C. należy uznać, że bezsporne jest wykonywanie przez skarżącego w dniu kontroli zarobkowego przewozu osób mający charakter przewozu okazjonalnego, który zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, jest przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, i który w myśl art. 5 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Odnosząc się do nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić faktów i okoliczności, na podstawie których została wydana decyzja I instancji w omawianym zakresie. Organ I instancji nie wskazał dowodów na podstawie, których stwierdził, iż do omawianego naruszenia doszło. Zdaniem organu brak jest w decyzji I instancji uzasadnienia faktycznego w ww. zakresie. W celu prawidłowego stwierdzenia popełnienia omawianego naruszenia należałoby w sposób jednoznaczny ustalić, czy skontrolowany przejazd spełniał wszystkie przesłanki uznania go za przejazd regularny. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o jej uchylenie jako sprzecznej z prawem i ustalonymi faktami. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz piśmie z dnia [...] września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Główny inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Już po wniesieniu skargi, postępowanie w sprawie kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia zostało ostatecznie umorzone decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest przepis lp. 1.1. załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek. Powołane przepisy, jak i cała regulacja dotycząca transportu drogowego, nie dotyczy m.in. przewozów drogowych wykonywanych pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej, niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób. Powyższe wyłączenie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalenia, iż wykonywany przewóz pojazdem do 9 osób ma charakter odpłatny. Taki odpłatny charakter przewozu ustalił organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego wszczętego wskutek kontroli drogowej, zakończonej protokołem kontroli ów fakt stwierdzającym, przy czym był to jeden z dowodów uzyskanych w wyniku kontroli. Inspektorzy przeprowadzający kontrolę, zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 i 4 ww. ustawy wylegitymowali pasażerów kontrolowanego pojazdu i przesłuchali je w charakterze świadków. Zeznania pasażerów w sposób jednoznaczny potwierdziły fakt wykonywania odpłatnego transportu drogowego o charakterze okazjonalnym. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego organ poczynił w ocenie Sądu prawidłowe ustalenia, iż kontrolowany przewóz stanowił transport drogowy wykonywany przez skarżącego bez wymaganej licencji. Stwierdzeniu temu nie przeczy wcześniejsze, błędne uznanie, iż kontrolowany przewóz wykonywała inna osoba (ojciec skarżącego); skarżący zeznając jako świadek potwierdził, iż wykonywał przejazd drogowy wyłącznie w swoim imieniu, bez zgody ojca. Argumentacja skarżącego zmierza w istocie do stwierdzenia, iż jego zachowania nie można zakwalifikować jako naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, bowiem kontrolowany przewóz był przewozem prywatnym, grzecznościowym. Zaprzeczał twierdzeniu organu, iż prowadzi działalność gospodarczą – transport drogowy bez stosownych uprawnień. Tym samym w jego ocenie brak było podstawy do nałożenia przez organy transportu drogowego kary pieniężnej. W ocenie Sądu argumentacja taka nie zasługuje na uwzględnienie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zeznania świadków) jednoznacznie wynika, iż przewóz osób, jaki miał miejsce w dniu [...] kwietna 2007 r. miał charakter działalności gospodarczej (zarobkowej), pasażerowie płacili za przejazd. Jak zasadnie wskazał organ, okoliczność, że wśród pasażerów mogli znajdować się również prywatni znajomi skarżącego, którzy nie uiszczali opłaty za przejazd, nie stanowi przesłanki do uznania przewozu za prywatny. Należy zatem podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie, że z punktu widzenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przewóz wykonywany przez skarżącego był zarobkowym przewozem osób, mającym charakter przewozu okazjonalnego, który zgodnie z definicją zawartą w art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, jest przewozem osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, i który w myśl art. 5 ust. 1 ustawy wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Również podniesione w skardze zastrzeżenia skarżącego, iż nie jest przedsiębiorcą, i pomimo wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w istocie jej nie podjął, nie mają w istocie w rozpatrywanej sprawie znaczenia, gdyż w sposób oczywisty prowadził on w momencie kontroli działalność zarobkową, a więc gospodarczą, w zakresie transportu drogowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w tezie do wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt II GSK 670/08, LEX nr 478526), z przepisów art. 4 pkt 1-3, art. 5 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego o wszelkich cechach wynikających z przepisów o swobodzie działalności gospodarczej i jej ewidencjonowaniu. Gdyby taka była wola ustawodawcy, nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji w praktyce byłoby niemożliwe, gdyż jedną z podstawowych cech działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego jest właśnie prowadzenie jej na podstawie licencji. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane być musi jako działanie faktyczne polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej. Sąd w pełni podziela wskazaną wyżej ocenę. Stwierdzenie wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganej licencji obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej stosownie do lp. 1.1. załącznika do ustawy, który sankcjonuje karą pieniężną w wysokości 8.000 zł wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Skarżący zaskarżył decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w całości, a więc również pkt 1 tej decyzji, którym organ uchylił decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 6.000 zł nałożonej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika w nadesłanej przez skarżącego decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie umorzone. Sąd zatem nie badał już zarzutów odnośnie tej części decyzji kierując się zasadą wyrażoną w art. 134 § 2 p.p.s.a., tj. zakazem wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.