VI SA/Wa 767/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2006r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. B. Spółka komandytowa na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] września 2005 roku przeprowadził kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...], należącego do B. Sp. z o.o. B., Sp. komandytowa z siedzibą w B., dalej zwana skarżącą, podczas której ustalono, że wykonywany transport drogowy odbywa się bez wymaganej licencji, a przełącznik grup czasowych nie był używany w dniach [...] września 2005 roku. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2005 roku w oparciu o art. 92 ust. 1 pkt 6 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.1.1 i 1.11.3.c załącznika do ustawy, nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji, ponieważ kierowca zatrudniony był na umowę zlecenia oraz 500 zł za nieużywanie przełącznika grup czasowych. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 roku skarżąca odwołała się od powyższej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł i wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzji zarzuciła: I. naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż w przypadku przewozu na potrzeby własne pojazdy samochodowe używane do przewozu winny być prowadzone przez pracownika przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, II. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6, art. 92 ust. 4, w związku z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż w dniu [...] września 2005 roku odwołująca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, III. naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca między innymi podniosła, że ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji legalnej pojęcia "pracownika", która mogłaby wyznaczać określony sposób rozumienia tego zwrotu. Jednocześnie zaś zwrot "pracownik" może być rozumiany w różny sposób. Organ administracji błędnie ustalił, iż zwrot "pracownik" zawarty w przepisie art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym jest jednoznaczny i równoznaczny z definicją zawartą w kodeksie pracy. "Pracownik" nie oznacza wyłącznie wykonywania pracy w oparciu o umowę o pracę, ale również jakiekolwiek płatne zajęcie, którym może być np. świadczenie usług w oparciu o umowę zlecenia, wykonywanie dzieła w oparciu o umowę o dzieło. Skarżąca wywodzi dalej, iż błędne zinterpretowanie przez organ administracyjny znaczenia zwrotu "pracownik" miało wpływ na wadliwe ustalenie przez niego, iż przewóz wykonywany w dniu [...] września 2005 roku nie stanowił przewozu na potrzeby własne. Konsekwencją tego ustalenia było natomiast niezasadne przyjęcie, iż odwołująca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji i nałożenie na nią kary pieniężnej. Organ, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie nie dokonał żadnej analizy prawnej przedmiotowej sytuacji, a w szczególności nie próbował dokonać subsumcji normy prawnej do ustalonego stanu faktycznego. Tak wadliwe uzasadnienie uniemożliwia w praktyce kontrolę odwoławczą zaskarżonego orzeczenia. Nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 i Dz. U. z 2001 r. Nr 49 poz. 509, Dz. U. z 2002 r. Nr 113 poz. 984), art. 4 pkt 3 i pkt 4, art. 33 ust. 1, art. 92 ust. 1, lp. 1.1.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088), art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2005 r. Nr 180, poz. 1497), decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że pracownikiem, zgodnie z kodeksem pracy z dnia 26 czerwca 1974 r., jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie strona nie wykonywała przewozu na potrzeby własne, gdyż kierujący pojazdem nie był pracownikiem skarżącej firmy. Kierujący pojazdem Pan P. G. wykonywał usługi kierowania pojazdem na podstawie umowy zlecenia zawartej z przedsiębiorcą. W przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, iż wykonywany w dniu [...] września 2005 r. przez przedsiębiorcę przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, co oznacza, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, iż przewóz ten należy zakwalifikować jako transport drogowy. W związku z powyższym nałożoną karę pieniężną w wysokości 8000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji należy utrzymać w mocy. Pismem z dnia [...] marca 2006 roku skarżąca skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż w przypadku przewozu na potrzeby własne pojazdy samochodowe używane do przewozu winny być prowadzone przez pracownika przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, II. naruszenie art. 92 ust. 1 pkt 6, art. 92 ust. 4, w związku z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez przyjęcie, iż w dniu [...] września 2005 roku odwołująca wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji, III. naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające w szczególności na braku wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła w całości argumenty przytoczone w odwołaniu. Dodatkowo podniosła, że organ wbrew wymaganiom normy prawnej wynikającej z treści przepisu art. 107 § 3 kpa nie wyjaśnił w przedmiotowej sprawie podstawy prawnej wydanej decyzji. Nie podjął próby przeprowadzenia wykładni przepisów, o które oparł zaskarżone orzeczenie. Nie wyjaśnił dlaczego odrzucił wykładnię przedstawioną przez skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, nie spełniający warunków określonych w pkt 4. Zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. W toku czynności kontrolnych organ właściwie ustalił, iż prowadzący pojazd nie jest pracownikiem spółki realizującej powyższy przewóz, gdyż skarżąca zawarła z kierowcą umowę zlecenia. Pracownikiem, zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 powołanego przepisu jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w § 1 powołanego przepisu Kodeksu pracy. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie osoba prowadząca pojazd nie może być w świetle art. 2 Kodeksu pracy uznana za pracownika. W wyroku z dnia 15 stycznia 1993 r., sygn. III ARN 89/92 (POP 1993/4/70) Sąd Najwyższy stwierdza, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Zbliżone stanowisko przedstawił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94, OTK 1994/2/36) stwierdzając, że "...kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej – i w miarę możliwości – zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie prawa(...) kodeksy przygotowywane i uchwalane są w odrębnej i w bardziej złożonej procedurze niż "zwyczajne" ustawy, istotą kodeksu jest dokonanie kodyfikacji danej gałęzi prawa. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny." Sąd podzielił w tym zakresie zasady wykładni przedstawione w orzecznictwie sądowym, zakładające odstępowanie od potocznego, a więc leksykalnego, słownikowego znaczenia słów i pojęć w przypadku operowania przez ustawodawcę definicjami normatywnymi, legalnymi, zwłaszcza gdy są to definicje kodeksowe, mające z założenia znaczenie wykraczające poza dany akt prawny czy nawet dział prawa, znaczące dla całego systemu prawa. Za uprawnione należy więc uznać domniemanie, że w przypadku pominięcia określenia w ustawie "działowej" pojęcia "pracownika", termin ten powinien być przede wszystkim rozumiany w znaczeniu nadanym mu przez Kodeks pracy, tzn. zgodnie z przyjętą w tym Kodeksie legalną definicją tego pojęcia. Przyjęcie takiej definicji terminu "pracownik" prowadzi w rozpatrywanej sprawie do wniosku, że pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, a zatem nie był to przewóz na potrzeby własne (art. 4 pkt 4), lecz miał charakter transportu drogowego, wymagającego licencji. Wykonywanie tego transportu bez wymaganej licencji skutkuje, zgodnie z lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązkiem nałożenia na przedsiębiorcę kary w wysokości 8.000 zł. Nałożenie kary w tej wysokości było więc w rozpatrywanym przypadku zgodne z ustalonym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa. Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawiera wszystkie składniki wymienione w art. 107 kpa, a rozstrzygnięcie sformułowane jest w sposób jasny i klarowny. Motywy pisemne zawarte w uzasadnieniu odzwierciedlają rzeczywiste racje decyzji. Wyjaśniony jest stan faktyczny w kontekście znaczenia zastosowanej i obowiązującej normy prawnej. Biorąc pod uwagę, że ani zaskarżona decyzja, ani utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi