VI SA/Wa 773/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006r. sprawy ze skargi P. M. [...]. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę W dniu [...] czerwca 2005r. na drodze krajowej nr .[...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] stanowiący własność P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. Pojazd kierowany był przez kierowcę M. R. Kierowca okazał wypis z zaświadczenia nr [...] na przewozy na potrzeby własne wystawione na przedsiębiorcę o nazwie: P., nie okazał żadnych wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka stwierdził, iż jest pracownikiem B. M. Pojazdem wykonywany był transport lodów od przedsiębiorcy do hurtowni w B.. Zawiadomieniem z dnia 1 lipca 2005r. poinformowano przedsiębiorcę o wszczęciu postępowania z urzędu oraz wezwano o nadesłanie umowy o pracę z kontrolowanym kierowcą. Z nadesłanych dokumentów wynikało, iż P. M. jak i B. M. są przedsiębiorcami a kontrolowany kierowca jest zatrudniony przez B. M. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą H. W trakcie postępowania przesłuchano stronę – P. M. oraz ponownie w charakterze świadka kierowcę. Na podstawie poczynionych w trakcie kontroli ustaleń, a także zebranego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001r.o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204, poz. 2088 ) oraz lp.1.1.1 i lp.1.11.11.ust. 1 lit. b) załącznika do wskazanej ustawy nałożył na P. M. P., karę pieniężną w łącznej kwocie 8200 zł (osiem tysięcy dwieście złotych) z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek oraz za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż mimo posiadania przez stronę zaświadczenia na przewozy własne, wykonywany w dniu 30 czerwca 2005r. przewóz pojazdem stanowiącym własność przedsiębiorcy nie spełniał ustawowych warunków, a mianowicie nie był wykonywany przez pracownika przedsiębiorcy, ale osobę zatrudnioną u innego przedsiębiorcy. Dlatego też P. M. powinien posiadać licencję na wykonywanie transportu drogowego rzeczy. Pismem z dnia 28 listopada 2005r. P. M. reprezentowany przez radcę prawnego złożył odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania ew. o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odwołujący się nie zgodził się z karą dotyczącą nieokazania wykresówek, podniósł, iż kierowca posiadał wykresówki, tylko ze zdenerwowania, ich nie okazał. Kwestionował także karę dotyczącą wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji, wskazał, że kontrolowany kierowca jest zatrudniony na podstawie umowy o pracę u matki – B. M. a przewozu dokonywał na podstawie oddelegowania ze względu na niedyspozycję zdrowotną kierowcy zatrudnionego w firmie. Podkreślał, iż przewóz był nieodpłatny a obu przedsiębiorców łączy stała umowa o współpracy; załączył ww. umowę. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071 z późn. zm.), art.5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art.87, art. 92 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 204 poz.2088) oraz lp.1.1.1 załącznika do wymienionej ustawy, art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 7 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) po rozpoznaniu odwołania złożonego przez pełnomocnika P. M. 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia, podczas kontroli drogowej – za każdą wykresówkę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, 2. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uchylając decyzję w pkt 1 uznał, iż organ I instancji nie wyjaśnił ilości brakujących wykresówek, z akt sprawy wynika, iż kierowca nie okazał czterech wykresówek, natomiast kara pieniężna w tym zakresie została nałożona tylko za brak jednej. Podzielił natomiast stanowisko zawarte w decyzji I instancji odnośnie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ przytoczył definicję niezarobkowego przewozu drogowego zawartego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym niezarobkowym przewozem drogowym jest każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego przewozu drogowego rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Jednym z enumeratywnie wyliczonych w ustawie elementów definicji niezarobkowego przewozu drogowego jest konieczność prowadzenia pojazdów samochodowych używanych przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Jednocześnie organ definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 kodeksu pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Prowadzący kontrolowany pojazd kierowca nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę przez stronę, wykonywał usługę kierowania pojazdem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. M. reprezentowany przez radcę prawnego wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Uzasadniając skargę strona zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, kierowca wykonywał przewóz pod nadzorem skarżącego i na jego rzecz, naruszenie art. 138 k.p.a. bowiem przepis ten nie wymienia tego rodzaju decyzji, jaką podjął organ. Podniósł także, iż organ uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykresówek naruszył zasadę nie orzekania na niekorzyść składającego odwołanie w postępowaniu administracyjnym. Zarzucił organowi, iż nie powiadomił jego ani jego pełnomocnika o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia dodatkowych dowodów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie prezentując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego i procesowego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż kontrolowany przewóz nie spełniał przesłanek niezarobkowego przewozu na potrzeby własne określonych w art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2088). Zgodnie z treścią powołanego przepisu niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Zatem dla uznania przewozu za przejazd na potrzeby własne konieczne jest spełnienie wszystkich wskazanych powyżej przesłanek. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wykonywany w dniu [...] czerwca 2005r. przewóz samochodem stanowiącym własność skarżącego miał charakter pomocniczy w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. Zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej przedmiotem działalności skarżącego jest m. in. "magazynowanie i przechowywanie towarów, sprzedaż hurtowa żywności", a zgodnie z oświadczeniem kierowcy zawartym w protokole z przesłuchania świadka wiózł lody od skarżącego do innej hurtowni. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem wyjaśnienie, czy w zaistniałych okolicznościach prowadzenie pojazdu przez kierowcę zatrudnionego na podstawie umowy o pracę zawartą z innym przedsiębiorcą i wykonującym przewóz na podstawie umowy o współpracy między tym przedsiębiorcą a skarżącym wypełnia dyspozycję art. 4 ust. 4 pkt a) powołanej ustawy tj. prowadzenia pojazdu przez pracownika przedsiębiorcy, a co za tym idzie pozwala na przyjęcie, iż wykonywany w dniu [...] czerwca 2005r. przewóz spełniał wszystkie warunki dla uznania go za niezarobkowy przewóz na potrzeby w własne. Organ definiując pojęcie pracownika odwołał się do definicji zawartej w art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, zgodnie z którą pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę , powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym zdaniem organów wykonywanie pracy kierowcy na podstawie umowy o współpracy, a więc umowy cywilnoprawnej nie pozwala na przyjęcie, iż był pracownikiem skarżącego a przewóz stanowił przewóz na potrzeby własne. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest uzasadnione i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. K 2/94; OTK 1994/2/36 podkreślił, iż kodeksom przysługuje szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego i dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i istnieje domniemanie, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny. Również Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 15 stycznia 1993 r. (III ARN 89/32, POP 1393/4/70) wyraził pogląd, że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Takie też rozwiązanie przyjęły organy obu instancji, uznając iż skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia pracownika na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - zasadne jest odwołanie się do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w kodeksie pracy. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego o naruszeniu art. 138 k.p.a. Decyzja organu I instancji o nałożeniu kary w wysokości 8.200 zł jest de facto dwoma decyzjami, jedna dotycząca nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez licencji, druga kary pieniężnej za naruszenie przepisów dotyczących pracy kierowcy. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie podjął jedną decyzję dotyczącą tych dwóch naruszeń, podejmując odmienną decyzję w zakresie jednego naruszenia, odmienną decyzję w zakresie drugiego naruszenia. Kolejny zarzut podniesiony w skardze dotyczy zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się. W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył zakazu reformationis in peius uchylając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdyż powodem takiej decyzji była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. ustalenia właściwego stanu faktycznego w zakresie: ustalenia ilości brakujących wykresówek. Zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony jest w art. 139 k.p.a. Jego istotą jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Rozstrzygnięcie w sprawie naruszenia dotyczącego wykresówek zostanie podjęta przez organ I instancji dopiero po ustaleniu stanu faktycznego. Odnośnie zarzutu co do braku informacji o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwieniu złożenia dodatkowych dowodów, aczkolwiek słuszny, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi bowiem to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Dowody w sprawie były znane skarżącemu, w części w nich uczestniczył a do dnia rozprawy nie powołał się na żadne nowe dowody w sprawie. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak na wstępie.