VI SA/Wa 780/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego (P.C.) oddala skargę w całości. Minister Infrastruktury i Budownictwa (w skrócie: "Minister" lub "organ") postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu wniosku B. S. (dalej: "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra z [...] grudnia 2015 r., nr [...], o odmowie wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec rzeczoznawcy majątkowego P. C. (dalej: "Rzeczoznawca") utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Do wydania powyższego postanowienia doszło na podstawie następujących ustaleń: Pismem z 30 września 2015 r. Skarżący złożył do Ministra skargę na Rzeczoznawcę w związku z wykonaniem przez niego operatu szacunkowego z 17 grudnia 2013 r. określającego wartość nieruchomości położonej w W., oznaczonej jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...]. W swoim piśmie Skarżący stwierdził, że wycena przedmiotowej nieruchomości powinna być dokonana w oparciu o transakcje dotyczące 5 odcinków pobocza ul. [...] przyległych do działek przy ul. [...] z uwzględnieniem rocznych wskaźników wzrostu cen podawanych przez Główny Urząd Statystyczny (w skrócie: "GUS"). Minister pismem z 29 października 2015 r. poinformował Skarżącego, że przedstawiony przez niego sposób wyceny nieruchomości nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i niedopuszczalne jest korygowanie ceny transakcyjnej z 1994 r. wskaźnikami GUS do 2013 r. Jednocześnie organ wskazał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec Rzeczoznawcy. Skarżący pismem z 19 listopada 2015 r. podtrzymał złożoną wcześniej skargę. Z uwagi na powyższe Minister postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec Rzeczoznawcy. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżący pismem z 14 stycznia 2016 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Minister utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że stosownie do treści art. 194 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774, z późn. zm.), dalej: "u.g.n.", wszczęcie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych następuje z urzędu, przy czym impulsem do wszczęcia postępowania przez Ministra może być informacja osoby negatywnie oceniającej działalność rzeczoznawcy. Organ wywiódł jednocześnie, że ocena czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, należy do Ministra, który przed wszczęciem postępowania przeprowadza wstępną weryfikację mającą na celu ustalenie, czy zachodzą podstawy do wszczęcia takiego postępowania. Minister podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko o niedopuszczalności stosowania metody wyceny wskazanej przez Skarżącego i wyjaśnił, że nieruchomość podobna nie oznacza nieruchomości sąsiadującej z wycenianą i jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na jej położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Organ stwierdził jednocześnie, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomości przyjęte do analizy przez Rzeczoznawcę były niepodobne do nieruchomości wycenianej. Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 25 marca 2016 r. (data stempla pocztowego) Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniósł o wszczęcie postępowania z tytułu wyrządzającego szkodę błędnego postanowienia w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej Rzeczoznawcy i nakazanie naprawienia szkody przez nakazanie korekty operatu szacunkowego. W swym piśmie Skarżący podniósł, że Rzeczoznawca niewłaściwie wykonywał należące do niego czynności zawodowe i swoim postępowaniem naruszył art. 175 u.g.n., doprowadzając do kilkukrotnego zawyżenia ceny pobocza. Zdaniem Skarżącego organ w przedstawionej mu sprawie nie powinien był odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący zarzucił, że Minister niezgodnie z prawdą przyjął, że z akt sprawy nie wynika, aby nieruchomości przyjęte do analizy były niepodobne do nieruchomości wycenianej, a zaproponowany przez Skarżącego sposób wyceny nieruchomości był sprzeczny z przepisami prawa dotyczącymi wyceny nieruchomości. W ocenie Skarżącego sposób wyceny działki wskazanej w sporządzonym operacie szacunkowym narusza postanowienia § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) i powinien był uwzględniać ceny sprzedaży 5 odcinków pobocza przy ul. [...] przyległych do działek przy ul. [...] z uwzględnieniem wzrostu cen tych działek o wskaźnik podany przez GUS. Zdaniem Skarżącego działki przyjęte do porównania w toku dokonywanej wyceny nie były działkami podobnymi do działki wycenianej. W opinii Skarżącego gwałtowny wzrost cen nieruchomości w stosunku do cen ogólnokrajowych podawanych przez GUS, o ile rzeczywiście nastąpił, był niwelowany brakiem podobieństwa działek przyjętych przez Rzeczoznawcę do porównania. Skarżący podniósł, że oparcie operatu szacunkowego na cenach działek niepodobnych, kilkukrotnie wyższych niż ceny 5 odcinków pobocza przy ul. [...], stanowi dyskryminację inwalidy wojennego, któremu na mocy art. 19 Konstytucji przysługuje opieka specjalna ze strony Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej: "p.p.s.a.", rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie administracyjną z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia. W ocenie Sądu skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno postanowienie Ministra z [...] lutego 2016 r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] grudnia 2015 r. nie naruszają prawa. Na wstępie należy zaznaczyć, że jak wskazano to powyżej, ocenie Sądu podlega prawidłowość wydania aktu administracyjnego, w niniejszej sprawie postanowienia, a nie jego zasadność czy celowość. Tym samym Sąd nie bada w toku postępowania sądowoadministracyjnego poprawności wykonywania przez Rzeczoznawcę należących do niego czynności zawodowych. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednocześnie w myśl art. 194 ust. 1a zd. 1 u.g.n. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej co do zasady wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Wyjątki od tej zasady zostały przewidziane w ust. 1b i 1c tego artykułu, zgodnie z którymi w przypadku gdy sprawa dotyczy osób powołanych lub ustanowionych przez sąd, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna się wyłącznie na skutek skargi złożonej przez sąd (art. 194 ust. 1b u.g.n.), a postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie wszczyna się, jeżeli do dnia otrzymania przez właściwy organ informacji o zaistnieniu okoliczności mogących stanowić podstawę odpowiedzialności zawodowej upłynęły 3 lata, licząc od dnia zaistnienia tych okoliczności. Biorąc pod uwagę okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że zastosowanie w niniejszym przypadku znajduje instytucja uregulowana przepisem art. 194 ust. 1a u.g.n., tj. postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa). Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z niekwestionowanym stanowiskiem sądów administracyjnych impulsem do wszczęcia postępowania z urzędu przez Ministra może być informacja osoby negatywnie oceniającej działalność rzeczoznawcy, przy czym osoba ta nie staje się stroną postępowania dyscyplinarnego, z uwagi na brak interesu prawnego i występowanie po jej stronie wyłącznie interesu faktycznego w określonym rozstrzygnięciu właściwego organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2000 r., sygn. akt II SAB 143/00 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08). W konsekwencji powyższego, skoro postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego wszczynane jest z urzędu, a osoba zgłaszająca zastrzeżenia nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego, to zgłoszone przez Skarżącego żądanie wszczęcia postępowania przed Komisją Odpowiedzialności Zawodowej nie mogło wszcząć postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Tym samym w ocenie Sądu Minister odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, zobowiązany był do odmówienia wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 732/12). Niezależnie od powyższego ponownie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tym samym Sądom administracyjnym nie przysługują kompetencje do wydawania rozstrzygnięć w zastępstwie za organy administracji. W konsekwencji powyższego niemożliwe jest na drodze sądowoadministracyjnej wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego ani nakazanie skorygowania sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości. Odnosząc się do argumentu Skarżącego dotyczącego dyskryminacji jego osoby jako inwalidy wojennego, któremu przysługuje opieka specjalna ze strony Rzeczypospolitej Polskiej, wskazać należy, że w myśl art. 19 Konstytucji Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wykładnia tego przepisu nie może odbywać się w oderwaniu od pozostałych przepisów Konstytucji, w tym w szczególności art. 32 ust. 1, który stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz przepisu art. 7 nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. Analiza przytoczonych powyżej przepisów i ich wzajemnych powiązań zdaniem Sądu prowadzi do wniosku, że opieka specjalna, jaką otacza się weteranów walk o niepodległość, w tym inwalidów wojennych, nie może prowadzić do różnicowania ich pozycji prawnej w stosunku do innych osób i zobowiązywać organy administracji do pozytywnego reagowania na składane przez nich wnioski i żądania wbrew obowiązującym przepisom prawa. Tym samym w ocenie Sądu szczególna pozycja Skarżącego jako inwalidy wojennego nie może prowadzić do pominięcia przez Ministra obowiązujących przepisów prawa i wszczęcia postępowania dyscyplinarnego w stosunku do Rzeczoznawcy, w sytuacji, w której przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidują wszczęcie takiego postępowania wyłącznie z urzędu. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.