VI SA/Wa 783/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2009 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego A.M. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "R." Biuro – A. M. w K. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 500,- złotych – utrzymał decyzję organu I instancji. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 7 czerwca 2007 r. w miejscowości K., na drodze krajowej nr [...], inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę autobusu marki N. o nr rej. [...], którym kierował G. S. Kontrolowanym pojazdem wykonywano regularny przewóz osób na trasie W. – K. w ramach zezwolenia B. - P. W toku kontroli stwierdzono, iż w/w autobus nie został wyposażony w tablice kierunkowe – czołową i boczną, zaś kierowca wyjaśnił, że nie posiada w pojeździe wymaganych tablic. W konsekwencji stwierdzono wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. Protokół został podpisany bez uwag kierowcy (vide: Protokół kontroli nr [...], akta administracyjne). W wyniku rozpatrzenia zgromadzonego materiału dowodowego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu osób. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w/w decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zebrany materiał dowodowy nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, czy w sposób prawidłowy została oznaczona strona postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego – powołując się na ustalenia dokonane w toku kontroli drogowej z dnia 7 czerwca 2007 r. oraz na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), w tym na Lp. 2.5 załącznika do tej ustawy - wydał w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...], na podstawie której nałożył na skarżącego A.M. karę pieniężną w wysokości 500,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262 ze zm.) - stwierdził, iż zachodzą przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia obowiązku wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe, co stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. Pismem z dnia 19 stycznia 2009 r. skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Strona zwróciła uwagę, że w przedmiotowej sprawie zastosowano niedozwoloną na gruncie prawa administracyjnego analogię tzn. penalizowanie stanu faktycznego w oparciu o podobieństwo do typów czynów karalnych. Skarżący stwierdził, że tablice kierunkowe, których brak zarzucono, nie wchodzą bowiem w skład wyposażenia technicznego autobusu, lecz stanowią element wyposażenia tego pojazdu. Ich brak - zdaniem skarżącego - nie może zatem stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Skarżący podniósł również, że nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Ponadto zarzucił organowi I instancji, iż nie miał możliwości czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 18b ust. 1 pkt 1 i art. 92 ustawy z dnia września 2001 r. o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.5 załącznika do tej ustawy, a także § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy – powołując się na wskazane wyżej przepisy - stwierdził, iż z materiałów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, że kontrola drogowa wykazała naruszenia polegające na wykonywaniu przez skarżącego transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ odwoławczy stwierdził, iż zakres zastosowania lp. 2.5. załącznika do ustawy o transporcie drogowym obejmuje bowiem całość wymagań technicznych i wyposażenia dodatkowego dla danego rodzaje pojazdów, do których zastosowanie ma ustawa o transporcie drogowym. Wymagania te określone są w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż można wprawdzie zgodzić się ze stroną, że wykładnia językowa obowiązujących przepisów prawa pozwala na stwierdzenie, że tablice kierunkowe stanowią element wyposażenia dodatkowego autobusu, ale w opinii organu nie może to przesądzać o braku odpowiedzialności strony za stwierdzoną w czasie kontroli nieprawidłowość. Organ stwierdził bowiem, że zarówno wykładnia funkcjonalna jak i celowościowa w/w przepisów musi prowadzić do wniosku, że brak któregoś z elementów wyposażenia określonych w § 18 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi naruszenie przez przewoźnika obowiązujących przepisów prawa i jest penalizowane na podstawie Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się z kolei do kwestii możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy wyjaśnił, iż wskazany przepis ma zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wszczęcie postępowania administracyjnego jeszcze nie nastąpiło, co oznacza, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie może się oprzeć na tym przepisie. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 67/08. Ponadto organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., twierdząc, iż w toczącym się postępowaniu nie doszło do ograniczenia przez organy zasady czynnego udziału strony. Skarżący A.M. - działając za pośrednictwem organu - wniósł w dniu 23 marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów: - art. 92 ust. 4 w związku z L.p. 2.5 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie, gdyż obłożył skarżącego karą za czyn pozostający poza dyspozycją przepisu karnego; - art. 66 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.) - poprzez ich niewłaściwą wykładnię przy tłumaczeniu terminu zakresu pojęcia "warunki techniczne pojazdów"; - § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia - przez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie polegające na uznaniu, że pojęcie "warunki techniczne pojazdów" obejmuje swoim zakresem również "niezbędne wyposażenie"; - art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegającym na działaniu w celu nałożenia kary za naruszenie obowiązków wykraczających poza zakres dyspozycji odpowiedniego przepisu karnego; - art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego - przez odmowę jego zastosowania, tj. brak zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym i możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, w tym brak wydania postanowienia wyznaczającego termin procesowy w tym zakresie. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż nie kwestionuje tego, że tablice kierunkowe stanowią element niezbędnego wyposażenia autobusu przy wykonywaniu przewozów regularnych, lecz kwestionuje uznanie, że ich brak należy zinterpretować jako naruszenie warunków technicznych autobusu. Skarżący wskazał ponadto, iż nie kwestionuje również tego, że brak założonych tablic kierunkowych naruszał obowiązki wynikające z przepisów wykonawczych, lecz równocześnie podniósł, że naruszenie takie nie wyczerpywało znamion czynu karalnego opisanego w Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W ocenie skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego w konsekwencji naruszył przepis prawa materialnego - art. 92 ust. 4 w związku z L.p. 2.5 cyt. ustawy przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Popełnione w tym zakresie naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż przesądziło o ukaraniu skarżącego za czyn, który nie został objęty zakresem penalizacji. Zdaniem skarżącego zakres pojęcia warunków technicznych pojazdów określa przepis art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który w punktach od 1 do 6 sformułował wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać pojazdy dopuszczone do ruchu drogowego. Zdaniem skarżącego wprost z tytułu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. wynika, że czym innym są warunki techniczne pojazdów a czym innym jest ich wyposażenie, skoro zastosowano tam koniunkcję "oraz". Według strony skoro przepis art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z L.p. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, uprawniał organ do orzeczenia kary pieniężnej w przypadku "wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu", to przekroczeniem granicy jego zastosowania byłoby orzeczenie kary w przypadku jedynie braku niezbędnego wyposażenia autobusu, które jako takie nie mieści się w zakresie "warunków technicznych autobusu", a poza tym pozostaje bez wpływu na spełnienie kryteriów art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący zakwestionował trafność zastosowanej w sprawie metody wykładni. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy przekroczył granice wykładni literalnej (gramatycznej i logicznej). Według skarżącego nieuprawnione było przekonanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że każde naruszenie obowiązku wymaga zastosowania kary pieniężnej. Skarżący wskazał, że pewnego rodzaju czyny, mimo naruszenia prawa, nie zostają poddane penalizacji z woli ustawodawcy, który nie dopatrzył się tam społecznego niebezpieczeństwa czynu, w stopniu uzasadniającym potrzebę nałożenia kary, albo z powodu przeoczenia czynu w toku czynności legislacyjnych przy tworzeniu katalogu czynów karalnych. Zdaniem skarżącego tablica kierunkowa zawiera informację skierowaną do podróżnych o trasie przejazdu autobusu, a więc jej brak co najwyżej może dezinformować potencjalnych pasażerów co do trasy przejazdu autobusu. Zdaniem strony tablica, jako taka, nie służy celom określonym w art. 66 Prawa o ruchu drogowym a przez to jej brak nie może sprowadzać zagrożenia analogicznego do tego, jakie sprowadza naruszenie warunków technicznych pojazdów. Wobec powyższego – zdaniem skarżącego - nieuprawnione było zrównanie jej braku z naruszeniem warunków technicznych pojazdów w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej. W tej sytuacji – zdaniem skarżącego - działanie organu naruszało przepis art. 6 k.p.a. Według strony organ byłby uprawniony do nałożenia kary pieniężnej tylko wtedy, gdyby odpowiedni przepis prawa materialnego uprawniał do jej nałożenia. Natomiast, jak stwierdził skarżący, organ nie miał prawa do nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy faktycznie popełniony czyn wprawdzie stanowił naruszenie obowiązków, lecz nie wypełniał znamion czynu karalnego. Termin warunki techniczne pojazdu dotyczy sprawności samego pojazdu, jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten – zdaniem strony - nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, które stanowi rzeczy odrębne (nie będące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutującymi na warunki techniczne samego pojazdu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż przepis mówiący o obowiązku wyposażenia autobusu regularnej komunikacji publicznej w tablice kierunkowe zawarty jest w § 18 rozdziału 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. zatytułowanym "Warunki dodatkowe dla autobusu". Organ podniósł, iż Rozdział 5 cyt. rozporządzenia jest częścią działu III tego rozporządzenia zatytułowanego "Warunki techniczne pojazdu samochodowego i przyczepy przeznaczonej do łączenia z tym pojazdem". Zatem – jak podniósł organ - wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, iż pojęcie "warunki techniczne pojazdu samochodowego" zawierają w sobie także warunki dodatkowe, jakie musi spełnić autobus. Warunki dodatkowe dla danego rodzaju pojazdu uzasadnione są jego specyfiką jednak zawarte w dziale III ww. rozporządzenia stanowią jednocześnie jego warunki techniczne, które muszą być spełnione. Z tego tytułu niespełnienie przez autobus wymogów, o których mowa w § 18 cyt. rozporządzenia, w istocie oznacza – zdaniem organu - niespełnienie warunków technicznych pojazdu samochodowego, jakim jest autobus. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że słusznie zakwalifikowano stan faktyczny polegający na nieumieszczeniu tablic kierunkowych w kontrolowanym autobusie jako wypełnienie dyspozycji Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A.M. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "R." Biuro – A.M. w K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. – naruszają prawo. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Według art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Z przepisu art. 18b ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy wynika, że do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używa się wyłącznie autobusów odpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Jak stanowi z kolei art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. b) w/w ustawy, podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się używania do przewozu autobusów nieodpowiadających wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym. Zgodnie z wykazem naruszeń zawartych w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 500,- złotych (vide: Lp. 2.5 tabeli stanowiącej Załącznik do cyt. ustawy). Należy zauważyć, iż żaden z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "warunków technicznych". Organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, nakładając na skarżącego przedsiębiorcę karę pieniężną opartą o przepisy art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.5 tabeli stanowiącej Załącznik do tej ustawy, odwołały się do unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Otóż zgodnie z przepisem § 18 ust. 1 pkt 13 cyt. rozporządzenia autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe. Z kolei przepis § 21 ust. 1 tego aktu normatywnego stanowi, iż autobus regularnej komunikacji publicznej powinien być wyposażony w tablice kierunkowe, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13: czołową i boczną. Z akt niniejszej sprawy wynika jednoznacznie, iż kierowca autobusu należącego do skarżącego przedsiębiorcy wykonywał regularny przewóz osób na trasie W. – K. w ramach zezwolenia B. - P. Kontrolowany autobus nie był wyposażony w tablice kierunkowe – czołową i boczną. W tej sytuacji uznać należy, iż niewątpliwie kontrolowany przewóz osób odbywał się z ewidentnym naruszeniem wskazanych przez organy administracji przepisów § 21 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zdaniem Sądu nie oznacza to jednak, wbrew temu co twierdzą organy obu instancji, iż na podstawie powołanych przez te organy przepisów można jednoznacznie przypisać skarżącemu wykonywanie transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. W ocenie Sądu, aby w świetle powołanych unormowań przypisać danemu podmiotowi naruszenie, o którym mowa w Lp. 2.5 tabeli stanowiącej Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, należy wpierw ustalić, czym są owe "warunki techniczne" autobusu wymagane dla danego rodzaju przewozu osób. Zauważyć należy, iż definicji tego pojęcia nie ma nie tylko w przepisach ustawy o transporcie drogowym, ale również w unormowaniach cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., a nawet samej ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, na podstawie której wydano w/w normatywny akt wykonawczy. Niemniej, jak słusznie wskazał skarżący, aby zrozumieć istotę pojęcia "warunki techniczne" pojazdu należy sięgnąć przede wszystkim do unormowań zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, Dział III Pojazdy, Rozdział 1 Warunki techniczne pojazdów, a więc do przepisów art. 66 ust. 1 i nast. tej ustawy. Otóż zgodnie z przepisem art. 66 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, pojazd uczestniczący w ruchu ma być tak zbudowany, wyposażony i utrzymany, aby korzystanie z niego: 1) nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę; 2) nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych; 3) nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych; 4) nie powodowało niszczenia drogi; 5) zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu; 6) nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze skarżącym, iż zakres pojęcia warunków technicznych pojazdów określa przepis art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który w punktach od 1 do 6 sformułował wymagania techniczne, jakim powinny odpowiadać pojazdy dopuszczone do ruchu drogowego. Warunki techniczne dotyczą tych elementów pojazdu, które odpowiedzialne są za realizację celów, o których mowa w art. 66 i nast. w/w ustawy, a więc głównie celów związanych z zapewnieniem szeroko pojętego bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zdaniem Sądu zgodzić się wypada również z tym, iż także wprost z tytułu samego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. wynika, że czym innym są warunki techniczne pojazdów a czym innym jest ich wyposażenie. Można przyjąć, oczywiście w pewnym uproszczeniu, że termin warunki techniczne pojazdu dotyczy sprawności samego pojazdu, jako całości oraz jego części składowych. Natomiast termin ten – zdaniem Sądu - nie dotyczy jego dodatkowego wyposażenia, na które składają się rzeczy odrębne (niebędące częściami składowymi pojazdu), a przez to nie rzutujące na warunki techniczne samego pojazdu, a przede wszystkim nie mające nic wspólnego z realizacją celów, o których mowa w art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Skarżący słusznie wskazał, że tablica kierunkowa zawiera jedynie informację skierowaną do podróżnych o trasie przejazdu autobusu, a więc jej brak - co najwyżej - może dezinformować potencjalnych pasażerów co do trasy przejazdu autobusu. W tej sytuacji trudno uznać, iż przedmiotowa tablica, jako taka, służy celom określonym w art. 66 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a przez to, że jej brak może sprowadzać zagrożenia analogiczne do tego, jakie sprowadza naruszenie warunków technicznych pojazdów. Wobec powyższego – zdaniem Sądu - nieuprawnione było zrównanie braku posiadania przez kontrolowany autobus tablic kierunkowych z naruszeniem warunków technicznych tego pojazdów w drodze wykładni celowościowej albo funkcjonalnej. Zdaniem Sądu nakładając na skarżącego A.M. karę pieniężną w wysokości 500,- złotych organy obu instancji dopuściły się więc obrazy przepisów art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w zw. z Lp. 2.5 załącznika do tej ustawy – poprzez błędną wykładnię znaczenia w/w przepisów i uznanie w konsekwencji, że na ich podstawie możliwe jest ukaranie strony za stwierdzone w toku kontroli uchybienie. Ponadto organy obu instancji opierając się na przepisie Lp. 2.5 załącznika do w/w ustawy dopuściły się ewidentnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. – poprzez niewykazanie w toku postępowania, że w/w przepis prawa materialnego upoważnia organ do nałożenia kary z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu. Zgodnie z treścią obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonych decyzji Lp. 2.5 tabeli stanowiącej Załącznik do ustawy o transporcie drogowym, ustawodawca przewidział karę pieniężną w wysokości 500,- złotych wyłącznie za wykonywanie przewozu osób z naruszeniem warunków technicznych danego pojazdu, nie zaś za naruszenie obowiązku odpowiedniego wyposażenia tego pojazdu. Organ odwoławczy podjął próbę wykazania, w drodze wykładni systemowej i celowościowej, że pojęcie "warunki techniczne pojazdu samochodowego" zawierają w sobie także warunki dodatkowe, jakie musi spełnić autobus. Zdaniem organu warunki dodatkowe dla danego rodzaju pojazdu uzasadnione są jego specyfiką, jednak zawarte w dziale III cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią jednocześnie jego warunki techniczne, które muszą być spełnione. Z tego tytułu – jak wskazał organ - niespełnienie przez autobus wymogów, o których mowa w § 18 ust. 1 pkt 13 i § 21 ust. 1 rozporządzenia, w istocie oznacza niespełnienie warunków technicznych pojazdu samochodowego, jakim jest autobus. Zdaniem Sądu taki sposób interpretacji norm prawa administracyjnego, zawierających podstawę do nałożenia sankcji publiczno-karnych jest niedopuszczalny. Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, jak proponuje organ odwoławczy, zmuszałoby do uznania tego przepisu za unormowanie sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). W dniu wydawania decyzji brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż wykonywanie przewozu regularnego osób autobusem niewyposażonym w tablice kierunkowe podlega penalizacji i ukaraniu karą przewidzianą w załączniku do ustawy o transporcie drogowym. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż organy obu instancji nakładając na stronę skarżącą karę pieniężną w wysokości 500,- złotych z tytułu wykonywania transportu drogowego osób autobusem, który nie odpowiada warunkom technicznym autobusu przeznaczonego dla danego rodzaju przewozu - dopuściły się naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Zdaniem Sądu w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania inspekcji transportu drogowego jest zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez stosowanie nadzoru nad pojazdami wykonującymi regularny przewóz osób) a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak np. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352). Warto również podnieść, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż przy egzekucji obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za których naruszenie nakładana jest kara administracyjna, bezwzględnie muszą być zachowane zasady interpretacji i stosowania norm o charakterze restrykcyjnym ukształtowane w dziedzinie prawa karnego, zwłaszcza prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (tak: m.in. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 30/04, ONSAiWSA, nr 1 z 2004 r., poz. 25). W tej sytuacji należy przyjąć, iż na podstawie tak nieprecyzyjnie określonej normy zawartej w Lp. 2.5 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, nie można było ukarać skarżącego za stwierdzony w toku kontroli brak wyposażenia autobusu w tablice kierunkowe. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem organ byłby uprawniony do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie wtedy, gdy odpowiedni przepis prawa materialnego uprawniałby do jej nałożenia za brak wyposażenia autobusu w dodatkowe elementy takie, jak tablice kierunkowe. Oznacza to, jak słusznie stwierdził skarżący, że organy nie miały prawa do nałożenia kary pieniężnej w przypadku, gdy faktycznie popełniony czyn wprawdzie stanowił naruszenie obowiązków, lecz nie wypełniał znamion czynu karalnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a.