VI SA/Wa 784/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. w W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów sportowych oddala skargę Przedmiotem skargi z 24 marca 2017 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Prokuratora Okręgowego w [...] jest uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m. [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6317, dalej: "Uchwała"). Prokurator zaskarżył Uchwałę w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 3 oraz § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do Uchwały, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części i zarzucając jej istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 176) poprzez: 1) wprowadzenie w § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do Uchwały kryterium wieku, jako przesłanki warunkującej przyznanie stypendium, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanowienia takiego wymogu, co skutkuje nierównym traktowaniem osób o identycznych cechach istotnych przewidzianych ustawą, 2) naruszenie art. 75 § 1 K.p.a. i wprowadzenie w § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do Uchwały wymogu dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy, potwierdzającego uzyskanie wyniku sportowego oraz przynależność klubową lub jej brak, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanowienia takiego wymogu, co eliminuje możliwość dowodzenia uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych i może skutkować niemożnością uzyskania stypendium pomimo spełnienia ustawowych kryteriów. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały została wprowadzona pozaustawowa, dyskryminująca, przesłanka ograniczająca krąg uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego do zawodników, którzy ukończyli co najwyżej 23 lata. Postanowienie takie narusza nie tylko art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o spocie, ale również zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, która została ustanowiona w art. 32 Konstytucji RP. Prokurator podniósł, że na konieczność równego traktowania wskazał też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97, OTK ZU 1997/3-4, poz. 41, s. 370) stwierdzając, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujący się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. Tym samym rozróżnienia w sposobie traktowania adresatów norm prawnych inne, aniżeli wynikające z norm ustawowych należy uznać za sprzeczne z prawem. Podobne stanowisko, jak wskazał Prokurator, zaprezentowane zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 września 2015 r. sygn. akt III SA/G1 700/15. Jako wykraczający poza ustawowe upoważnienie z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie Prokurator uznał również § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do skarżonej Uchwały, ponieważ przepis ustawy do wprowadzenia takiego zapisu w uchwale nie upoważnia. Nadto, wprowadzony w Uchwale wymóg jest pozbawionym oparcia w ustawie odstępstwem od wyrażonej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady, iż: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ... ". W konsekwencji za niedopuszczalne należy uznać ograniczenie kategorii dokumentów, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu okoliczności osiągania wysokich wyników sportowych przez ubiegającego się o stypendium. Obowiązkiem organu administracji jest zebranie i ocena zgromadzonych dowodów i niedopuszczalne jest cedowanie tego zadania na inne podmioty bez upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o oddalenie skargi. Rada wskazała, że zawarte w § 1 ust. 1 pkt 3 i § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały przesłanki i wymogi związane są z wprowadzoną tą uchwałą podstawową przesłanką określoną w § 1 ust. 1 pkt 1 Uchwały, zgodnie z którą stypendium sportowe m. [...] może być przyznane zawodnikowi, który uprawia dyscyplinę i konkurencję sportu ujętą w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, prowadzonym przez Ministerstwo Sportu i Turystyki. Rada wyjaśniła, że System Sportu Młodzieżowego (SSM) to przyjęty zbiór zasad i regulaminów organizacji szkolenia i współzawodnictwa sportowego młodzieży uzdolnionej, opracowywany i aktualizowany corocznie na zlecenie ministra właściwego ds. kultury fizycznej, przez niego nadzorowany i koordynowany oraz dofinansowywany ze grodków publicznych, przeznaczanych corocznie na rozwój sportu dzieci i młodzieży. Celem SSM jest zapewnienie młodzieży uzdolnionej sportowo optymalnych warunków do szkolenia i możliwości podnoszenia poziomu sportowego, a także wytypowanie zawodników o wysokim potencjale sportowym do dalszego szkolenia w placówkach sportowych i kadrach narodowych polskich związków sportowych oraz przygotowanie ich do reprezentowania Polski w zawodach międzynarodowych we wszystkich kategoriach wiekowych, w szczególności w sportach olimpijskich. Jednym z głównych zadań jest wspomaganie upowszechnienia sportu w strukturach samorządowych i współpraca z nimi w wypracowywaniu wspólnych programów szkoleniowych adresowanych do zawodników w kategoriach młodzieżowych. System ten nie obejmuje kategorii wiekowych wyższych niż do 23 roku życia. Przepisy co prawda nie wykluczają partycypacji samorządu we wspieraniu kultury fizycznej (w tym sportu) dorosłych. Wsparcie tych osób realizowane jest jednak w innych obszarach aniżeli przyznawanie stypendiów sportowych. Określenie kryteriów wiekowych (w ramach systemu sportu młodzieżowego) czy innych, w przepisach regulujących możliwość przyznawania stypendiów sportowych nie stanowi o naruszeniu przepisów dotyczących równego traktowania. Swoboda jednostki samorządu terytorialnego w zakresie samego przyznawania stypendiów obejmuje tez swobodę w zakresie określania kryteriów, którymi kierować się będzie przy przyznawaniu tych stypendiów. Określenie kryterium wiekowego związane jest z przyjęciem kryterium jakim jest uprawianie dyscypliny objętej w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, a system ten nie przewiduje kategorii wiekowych wyższych niż do 23 roku życia. Rada wyjaśniła również, że w zawodach objętych SSM mogą uczestniczyć tylko zawodnicy i zawodniczki posiadający licencję właściwego polskiego związku sportowego lub inny dokument potwierdzający uczestnictwo zawodnika we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez dany polski związek sportowy. Możliwość weryfikacji zdolności występowania zawodnika w przedmiotowym współzawodnictwie może więc potwierdzić jedynie właściwy organ danego związku lub upoważniony przez ten związek klub. Tym samym to kluby sportowe i właściwe organizacje związkowe mają jedynie możliwość wiarygodnego wykazania, czy dany zawodnik spełniał wszystkie warunki do uzyskania stypendium. Rada dodała, że ani przepisy ustawy o sporcie ani przepisy ustawy o sporcie kwalifikowanym nie dają i nie dawały podstawy dla potraktowania dobrowolnego ustanawiania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stypendiów sportowych za osiągnięte wyniki sportowe jako sprawy administracyjnej, a zwłaszcza nie precyzują jaki organ administracji publicznej byłby właściwy do załatwienia takiej sprawy. Czynność organu w postaci przyznania bądź stwierdzenia braku podstaw do przyznania stypendium sportowego, o ile jest czynnością jednostronną, o tyle nie jest czynnością z zakresu prawa administracyjnego. W tym aspekcie określone w uchwale zasady przyznawania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych m. [...], zwłaszcza z uwagi na ich fakultatywność, podobnie jak w przypadku nagród sportowych, przybierają raczej formę zbliżoną do określonej w art. 919-921 Kodeksu cywilnego instytucji przyrzeczenia publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona Uchwała nie jest niezgodna z prawem. Podstawę prawną wniesionej skargi stanowi art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2017 r., poz. 1767), zgodnie z którym, jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Ustawowe upoważnienie do wydania zaskarżonej Uchwały przez Radę Miasta [...] wynika z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Na podstawie natomiast art. 31 ust. 3 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. W § 1 ust. 1 załącznika do zaskarżonej Uchwały, wskazano, że: "Stypendium sportowe m. [...] może być przyznane zawodnikowi, który łącznie spełnia następujące warunki: 1) uprawia dyscyplinę i konkurencję sportu ujętą w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, prowadzonym przez Ministerstwo Sportu i Turystyki; 2) mieszka na terenie m. [...]; 3) w roku przyznania stypendium ukończy najwyżej 23 lata; 4) uczestniczył we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez właściwy związek sportowy w zawodach rangi mistrzowskiej, osiągając wyniki określone w pkt 5; 5) w roku przyznania stypendium lub w roku poprzednim uzyskał co najmniej jedno z na stepujących osiągnięć sportowych: a) zajął miejsce 1-8 w mistrzostwach świata seniorów, b) zajął miejsce 1-6 w mistrzostwach świata młodzieżowców lub juniorów, c) zajął miejsce 1-6 w mistrzostwach Europy seniorów, d) zajął miejsce 1-3 w mistrzostwach Europy młodzieżowców lub juniorów, e) zajął miejsce 1-3 w mistrzostwach Polski seniorów, młodzieżowców lub juniorów. Natomiast w § 4 ust. 2 pkt 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, wskazano, że: "w przypadku stypendium sportowego m. [...] zaświadczenie wydane przez właściwy polski związek sportowy potwierdzające uzyskanie wyniku sportowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 oraz przynależność klubową zawodnika lub jej brak;" Sąd uznał, że poprzez uregulowanie § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały, zawierające warunek wieku przyznania zawodnikowi stypendium sportowego, w postaci ukończenia najwyżej 23 lat, jak i poprzez uregulowany w § 4 ust. 2 pkt 4 wymóg jaki powinien spełniać wniosek o przyznanie stypendium sportowego w postaci zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy potwierdzający uzyskanie wyniku sportowego oraz przynależność klubową zawodnika lub jej brak, nie doszło do przekroczenia upoważnienia wynikającego z art. 31 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o sporcie. Jak wskazał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2693/15, ustawa o sporcie definiuje sport bardzo szeroko - w ten sposób, że wykracza on poza klasyczne jego ujęcie definicyjne, przez co obejmuje nawet rekreację. W art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie, przyjmuje się ogólnie, że sport jest każdym przejawem fizycznej aktywności, która przyczynia się do poprawy kondycji, rozwoju stosunków społecznych lub osiągnięcia wyników sportowych (p. powołany w tym wyroku Komentarz do art. 2 ustawy o sporcie, Badura Marcin, Basiński Hubert, Kałużny Grzegorz, Wojcieszak Marcin, LEX, 2011). Tym samym, jak słusznie wskazał WSA w Warszawie, koniecznym staje się doprecyzowanie użytych w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie pojęć "znaczenia danego sportu" i "wyników sportowych" przez organ jednostki samorządu terytorialnego, w drodze określenia dokładnych przesłanek ubiegania się o stypendium sportowe. Należy wskazać, że zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, upoważnienie ustawowe dla organu stanowiącego do określania zasad przyznawania stypendiów sportowych nadaje tym organom szeroką kompetencję do określania kryteriów przyznawania stypendiów, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4638/16. Z określonej bardzo ogólnie bowiem wytycznej zawartej w przedmiotowej delegacji ustawowej wskazującej, że organ jednostki samorządu terytorialnego określając m.in. zasady, tryb przyznawania stypendiów sportowych, ma wziąć pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego posiada dużą swobodę w precyzowaniu kryteriów przyznawania stypendiów sportowych, w ramach posiadanych kompetencji prawodawczych. Uchwała określa w sposób pozytywny, jakie szczegółowe warunki musza być spełnione, w tym w szczególności, uprawianie dyscypliny i konkurencji sportu ujętej w ogólnopolskim współzawodnictwie sportowym dzieci i młodzieży. Już ten warunek niejako obligował organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia granicy wieku zawodników uprawnionych do ubiegania się o stypendium sportowe na podstawie Uchwały. Nie można zgodzić się w związku z tym z zarzutem, że granica wieku 23 lat, określona w § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika do zaskarżonej Uchwały, skutkuje nierównym traktowaniem osób o identycznych cechach istotnych przewidzianych ustawą, naruszając zasadę równości wobec prawa i prawo do równego traktowania przez władze publiczne, która została ustanowiona w art. 32 Konstytucji RP. W istocie rzeczy bowiem oznaczałoby to, że już warunek dotyczący uprawiania dyscypliny i konkurencji sportu ujętej w ogólnopolskim współzawodnictwie sportowym dzieci i młodzieży, naruszałby zasadę równości pomijając osoby dorosłe. Tymczasem, już w art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, wskazano, że władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. Dlatego też Sąd stwierdza, że zaskarżone w skardze kryterium wieku, rozgraniczające kategorię zawodników zaliczanych do dzieci i młodzieży uprawnionych do ubiegania się o stypendium sportowe na podstawie Uchwały, od zawodników dorosłych nie mających tego uprawnienia nie narusza zasady równości ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 4638/16, prawo do otrzymania stypendium sportowego przez sportowca nie jest powszechnym prawem podmiotowym wynikającym czy to z ustawy o sporcie, czy z Konstytucji RP. Z treści art. 32 Konstytucji RP nie można wywodzić, powszechnego prawa do uzyskania stypendium sportowego od m. [...]. Wynikająca z art. 32 Konstytucji zasada równości nie może oznaczać identyczności traktowania osób spełniających ogólnie określone cechy, tak jak np. osoby uprawiające jakikolwiek sport i osiągające w nim sukcesy. Tak określona jak w art. 32 Konstytucji zasada równości ma charakter klauzuli generalnej i jako taka nie może być samodzielną podstawą do nabycia praw podmiotowych czy dochodzenia roszczeń związanych z tymi prawami. Sąd stwierdza, że bezzasadny jest również zarzut skargi odnośnie statuowanej w § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały, konieczności załączenia do wniosku zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy potwierdzającego uzyskanie wyniku sportowego, o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 oraz przynależność klubową zawodnika lub jej brak. Sąd, zgadza się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, który w przywołanym powyżej wyroku z 12 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2693/15 uznał, że wymóg ten stanowi możliwość weryfikowania przez organ udzielający stypendium spełnienia oznaczonych w Uchwale wymagań. Również Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z 19 grudnia 2017 r. uznał, że wymóg udokumentowania spełnienia kryteriów (warunków) do przyznania stypendium określony w § 4 ust. 2 pkt 4 uchwały, to jest zaświadczenie wydane przez właściwy polski związek sportowy był prostą konsekwencją treści określonych w szczególności w § 1 ust 1 pkt 4 uchwały kryteriów przyznania stypendium. Sąd, zgadzając się z powyższym stanowiskiem, uznał za niezasadny zarzut skargi, zgodnie z którym wprowadzony w § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały wymóg, jest pozbawionym oparcia w ustawie odstępstwem od wyrażonej w art. 75 § 1 K.p.a. zasady, iż: "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ... ". Nie wnikając w kwestię, czy procedura przyznania zawodnikowi na podstawie zaskarżonej Uchwały stypendium sportowego, następuje w trybie postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu, Skarżący błędnie odbiera zapis § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały, jako regulację ograniczającą (według Skarżącego ograniczającą kategorię dokumentów, które należy brać pod uwagę przy ustalaniu okoliczności osiągania wysokich wyników sportowych przez ubiegającego się o stypendium), w wyniku której zawodnicy starający się o stypendium sportowe na podstawie Uchwały, maja ograniczony zakres dowodzenia osiągniętych przez nich wyników sportowych. Kluczowa bowiem w tym zakresie jest regulacja zawarta w § 1 ust 1 pkt 4 Uchwały. To w tym przepisie zostało wprowadzone kryterium ograniczające zakres osób uprawnionych do uzyskania stypendium na podstawie Uchwały, do zawodników uczestniczących we współzawodnictwie sportowym organizowanym przez właściwy związek sportowy w zawodach rangi mistrzowskiej. Wskazanie zatem w § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały dokumentów, na podstawie których weryfikowany jest warunek z § 1 ust 1 pkt 4 Uchwały, w postaci zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy potwierdzającego uzyskanie wyniku sportowego, ma charakter zupełnie formalny i porządkujący. W ocenie Sądu, regulacja zawarta w § 4 ust. 2 pkt 4 Uchwały, nie stanowi dla zawodników starających się o stypendium sportowe na podstawie Uchwały, kryterium ograniczające, które utrudniałoby ubieganie się o to stypendium. W ocenie Sądu, brak jest też racjonalnych podstaw do wymagania od organu, aby podejmując decyzję o przyznaniu zawodnikowi starającemu się o stypendium sportowe na podstawie Uchwały, poszukiwał innych dokumentów potwierdzających uzyskanie wyniku sportowego przez zawodnika, niż zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy, który zorganizował dane zawody. Z powyższych względów, uznając skargę za niezasadną, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.