VI SA/Wa 792/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Asesor WSA Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 lipca 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 19 grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę M. P. (dalej też jako "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Zagranicznych, w oparciu o przepis art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej także jako "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania Skarżącej od pisma tegoż organu z dnia 30 października 2024 r. Wspomnianym pismem Minister Spraw Zagranicznych poinformował Skarżącą, że na prośbę Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: "ETPC") przedłoży nową listę sędziów ad hoc z ramienia Rzeczypospolitej Polskiej, dziękując jednocześnie Skarżącej za pełnienie tej funkcji w ostatnich latach. Skarżąca z kolei pismem z dnia 19 listopada 2024 r. zwróciła się do Ministra Spraw Zagranicznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie decyzji z dnia [...] października 2024 r. skracającej kadencję sędziego ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w jej osobie. Natomiast Minister Spraw Zagranicznych w swym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2024 r. stwierdził, że tryb powoływania i odwoływania sędziów ad hoc ETPC podlega postanowieniom Regulaminu ETPC uchwalanego przez ten Trybunał na podstawie prerogatyw przyznanych mu przepisami Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i w żaden sposób nie jest regulowany prawem polskim, a w szczególności nie mają do niego zastosowania przepisy k.p.a. W ocenie organu wyłącznie ETPC władny jest do podejmowania decyzji o wyznaczeniu osoby umieszczonej na liście przedłożonej przez rząd do składu orzekającego w charakterze sędziego ad hoc i wyłącznie ETPC uprawniony jest do kwestionowania takiej listy. Organ podkreślił, że taka też decyzja kwestionująca została podjęta przez ETPC a nie przez Ministra Spraw Zagranicznych w odniesieniu do listy przedłożonej przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 22 lipca 2022 r., na której znajdowało się nazwisko Skarżącej. Organ zwrócił uwagę, że w sprawie Wałęsa p. Polsce lista osób zaproponowanych do pełnienia funkcji sędziego ad hoc, przedłożona przez Polskę w dniu 22 lipca 2022 r., została zakwestionowana przez Trybunał, który wyznaczył do sprawy przeciwko Polsce sędziego wybranego z ramienia Grecji jako sędziego ad hoc. Minister Spraw Zagranicznych wskazał, że nie miał żadnego wpływu na decyzję ETPC i mógł jedynie jako organ, do właściwości którego należy reprezentacja Rzeczypospolitej Polskiej za granicą oraz przed międzynarodowymi sądami i trybunałami, przedstawić nową listę trzech osób mogących pełnić funkcję sędziego ad hoc i wyrażających na to zgodę. Organ podkreślił, że fakt ten został też zakomunikowany Skarżącej w formie kurtuazyjnego pisma z podziękowaniami, jednakże pismo to w żaden sposób nie stanowiło jednak decyzji administracyjnej, tj. aktu w sposób władczy rozstrzygającego sprawę z tego względu, iż Minister Spraw Zagranicznych nie ma kompetencji do powoływania kogokolwiek na sędziego ad hoc ETPC, a materia ta w ogóle nie podlega przepisom k.p.a. Stąd też Minister Spraw Zagranicznych, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził postanowieniem niedopuszczalność odwołania. Skarżąca w swej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wspomniane postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 19 grudnia 2024 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 134 - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuznaniu jako decyzji administracyjnej pisma z dnia 30 października 2024 r. skracającego kadencję Skarżącej, jako sędziego ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, i uznaniu, iż Skarżącej nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od tegoż pisma, stanowiącego decyzję administracyjną. W ocenie Skarżącej nie ulega wątpliwości, iż organ zmieniając listę sędziów ad hoc, co do której nie miał uprawnienia, wydał decyzję, poprzez którą skrócił kadencję Skarżącej. Zatem podjął jednostronną indywidualną decyzję w względem Skarżącej w rozumieniu art. 104 k.p.a. i uzewnętrznił swój akt poprzez doręczenie decyzji Skarżącej za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Mając na uwadze powyższe Skarżąca wniosła o zmianę skarżonego postanowienia poprzez umieszczenie jej na liście sędziów ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, ewentualnie uchylenie skarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Minister Spraw Zagranicznych w odpowiedzi na skargę wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, w przypadku nieuiszczenia przez Skarżącą, na skutek wezwania Sądu, wpisu od skargi, a w dalszej kolejności, w wypadku braku znalezienia przez Sąd podstaw do odrzucenia skargi, o uznanie jej za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej zwana "p.p.s.a."). Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2024 roku nie narusza przepisów prawa. Prawidłowo bowiem organ zastosował w tej sprawie przepis art. 134 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, stwierdzając niedopuszczalność wniesionego przez Skarżącą odwołania od pisma Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 października 2024 roku. Podkreślenia wymaga, że na gruncie wspomnianego art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwa rodzaje przyczyn niedopuszczalności odwołania, przedmiotowe i podmiotowe, przy czym przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W konsekwencji prawo do wniesienia odwołania nie służy w odniesieniu do czynności organu administracji państwowej, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi przykładowo pismo informacyjne. Wspomnieć należy, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Tym samym Minister Spraw Zagranicznych winien był w realiach niniejszej sprawy stwierdzić niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (ten środek bowiem wniesiono) a nie niedopuszczalność odwołania, jednakże uchybienie w postaci użycia niewłaściwej nazwy wniesionego środka zaskarżenia, nie stanowi uchybienia, które miało wpływ na wynik sprawy. Treść zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] grudnia 2024 roku nr [...] nie pozostawia bowiem wątpliwości, że wydane zostało ono na skutek rozpatrzenia wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej pismem tegoż organu z dnia 30 października 2024 roku. Tak należy bowiem interpretować użyte przez Skarżącą w jej piśmie z dnia 19 listopada 2024 roku sformułowanie (cyt.): "wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji Ministra Spraw Zagranicznych z dnia [...] października 2024 r. doręczonej mailem w dniu 5 listopada 2024 r. skracającej kadencję sędziego ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w osobie skarżącej – M. P.". Jednakże, wbrew stanowisku Skarżącej, pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 października 2024 r., nie stanowi bynajmniej decyzji administracyjnej a zatem organ zasadnie stwierdził, w oparciu o dyspozycję art. 134 k.p.a., niedopuszczalność wniesienia od tegoż pisma środka zaskarżenia w trybie uregulowanym przepisami k.p.a. Nie każde bowiem działanie organu administracji jest decyzją administracyjną. Otóż fundamentalną kwestią, która nie pozwala na zakwalifikowanie wspomnianego pisma, jako decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 104 k.p.a., jest brak jakiejkolwiek podstawy prawnej w powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego, do podjęcia takiego rozstrzygnięcia przez organ. Tymczasem wśród niezbędnych elementów składowych decyzji administracyjnej, przepis art. 107 § 1 pkt 4) k.p.a. wyraźnie wskazuje powołanie podstawy prawnej; przy czym sam tylko art. 104 § 1 k.p.a. uprawnień do wydania decyzji administracyjnej nie daje, bowiem załatwienie sprawy w takiej formie musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do prowadzenia postępowania przez właściwy organ. Jak celnie podkreślono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1579/20 (publ. LEX nr 3086088), podstawą prawną decyzji administracyjnej może być jedynie norma prawa administracyjnego, z której bezpośrednio lub pośrednio wynika, że jej konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy natomiast bezsprzecznie brak jest jakiejkolwiek podstawy materialnoprawnej w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego, pozwalającej Ministrowi Spraw Zagranicznych na podjęcie decyzji rozstrzygającej kwestię pełnienia przez daną osobę funkcji sędziego ad hoc Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Tym samym organ ten w żadnej mierze nie był uprawniony do wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej a w konsekwencji i pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 października 2024 roku nie mogło zostać uznane za decyzję administracyjną, mając jedynie walor informacyjny. Z kolei w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie (jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje od decyzji. W sytuacji gdy określony akt nie jest decyzją administracyjną, to wniesienie od niego odwołania (ewentualnie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, co organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić w postanowieniu wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie, Minister Spraw Zagranicznych prawidłowo stwierdził, iż brak było przedmiotu zaskarżenia w postaci decyzji, albowiem przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca uczyniła pismo mające jedynie charakter informacyjny, nie stanowiące decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 k.p.a. Skoro zaś pismo Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 30 października 2024 roku, nie stanowi decyzji administracyjnej, to nie przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Zasadnie zatem organ stwierdził niedopuszczalność środka zaskarżenia i zastosował art. 134 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.