VI SA/Wa 794/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K.B. na czynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa oddala skargę Sygn. akt: VI SA/Wa 794/17 UZASADNIENIE K. B. (dalej: skarżąca) pismem z dnia 7 marca 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej: Prezes ULC, organ), skargę na czynność organu polegającą na skreśleniu skarżącej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa Jak wynika z akt sprawy, Prezes ULC pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował skarżącą o skreśleniu jej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa z uwagi na nieukończenie przez nią ponownej certyfikacji w terminie. Powyższa czynność została podjęta w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. W dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca uzyskała certyfikat operatora kontroli bezpieczeństwa na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lipca 2009 r. w sprawie Krajowego Programu Szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego (Dz. U. 2009 nr 122 poz. 1011) dalej - Rozporządzenie KPS. Zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony lotnictwa Cywilnego realizującego zasady ochrony lotnictwa cywilnego (Dz. U. 2007 nr 116 poz. 803) dalej: Rozporządzanie KPOLC, prowadzenie kontroli bezpieczeństwa w ramach ruchu krajowego oraz dostępu do stref zastrzeżonych lotniska mogły wykonywać osoby wpisane na prowadzoną przez Prezesa Urzędu listę operatorów kontroli bezpieczeństwa, posiadające certyfikat operatora kontroli bezpieczeństwa wydany przez Prezesa Urzędu zgodnie z postanowieniami rozporządzenia wydanego na podstawie art. 189 ust. 3 ustawy lub certyfikat operatora kontroli bezpieczeństwa wydany przez ośrodek szkoleniowy ICAO, ECAC lub Unii Europejskiej. Uzyskanie certyfikatu operatora kontroli bezpieczeństwa oznaczało przyznanie skarżącej prawa do wykonywania kontroli bezpieczeństwa. Z prawem tym wiązał się m.in. obowiązek odbywania cyklicznego, specjalistycznego szkolenia doskonalącego w terminie 30 miesięcy od dnia zatwierdzenia, o którym mowa w § 26 ust. 5 Rozporządzenia KPI, a następnie w terminie nieprzekraczającym 30 miesięcy od dnia ukończenia ostatniego szkolenia specjalistycznego celem utrzymywania uzyskanych uprawnień. W dniu 20 września 2013 r. opublikowano Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie Krajowego Programu Szkolenia w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1147) dalej: Rozporządzenie KPS z 2013 r., które weszło w życie 12 października 2013 r. Zgodnie z § 33 ust. 3 Rozporządzenia KPS z 2013 r. osoby należące do kategorii osób, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt. 1-3, czyli operatorzy kontroli bezpieczeństwa, podlegają ponownej certyfikacji w sposób określony w pkt. 11.3.3 załącznika do Rozporządzenia 2015/1998, w okresie, o którym mowa w pkt. 11.3.1 lit. b załącznika do Rozporządzenia 2015/1998. Zgodnie z pkt. 11.3.1 lit. I) załącznika do Rozporządzenia 2015/1998 osoby wykonujące zadania wymienione w pkt. 11.2.3.1 - 11.2.3.5 - czyli operatorzy kontroli bezpieczeństwa - podlegają w przypadku osób obsługujących urządzenia rentgenowskie lub urządzenia EDS, bądź w przypadku pracowników weryfikujących, obsługujących urządzenia do prześwietlania osób ponownej certyfikacji przynajmniej co 3 lata. Zgodnie z pkt. 11.3.4 załącznika do Rozporządzenia 2015/1998 nieprzystąpienie do ponownej certyfikacji lub ponownego zatwierdzenia bądź nieukończenie ich z wynikiem pozytywnym w rozsądnych ramach czasowych, zwykle nieprzekraczających 3 miesięcy, skutkuje cofnięciem danej osobie uprawnień związanych z ochroną. W treści Rozporządzenia KPS z 2013 r. w § 33 ust. 6 ustawodawca określił, że osoby należące do kategorii osób, o których mowa w § 13 ust. I pkt. 1-3 - czyli operatorzy kontroli bezpieczeństwa - które nie zostały poddane ponownej certyfikacji, nie mogą wykonywać czynności operatora kontroli bezpieczeństwa i zostają wykreślone z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa. Skarżąca ukończyła szkolenie specjalistyczne doskonalące dla operatorów kontroli bezpieczeństwa w dniu 30 kwietnia 2011 r. Jak stwierdził organ, z kolejnym dniem po tym, jak ukończyła ona specjalistyczne szkolenie doskonalące, zaczął biec termin 30 miesięcy do ukończenia kolejnego szkolenia doskonalącego. Z kolei, z dniem wejścia w życie Rozporządzenia KPS z 2013 r., termin "szkolenie specjalistyczne" zastąpiono terminem: "ponowna certyfikacja", a także określono obowiązek ukończenia ponownej certyfikacji przynajmniej co 3 lata i 3 miesiące. Organ w związku z tym przyjął, iż skarżąca była obowiązana ukończyć ponowną certyfikację do dnia 30 lipca 2014 r. Jak ponadto ustalił Prezes ULC, w okresie od: • dnia 25 listopada 2012 r. do dnia 26 czerwca 2013 r. skarżąca przybywała na zwolnieniu lekarskim z uwagi na ciążę i poród, • dnia 27 czerwca 2013 r. do dnia 25 czerwca 2014 r. skarżąca przebywała na zwolnieniu macierzyńskim, • dnia 26 czerwca 2014 r. do dnia 12 września 2014 r. skarżąca przebywała na zaległym urlopie wypoczynkowym. Organ ustalił ponadto, że skarżąca uzyskała certyfikat z ponownej certyfikacji w dniu [...] listopada 2014 r. W tych okolicznościach Prezes ULC postanowił o skreśleniu skarżącej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa. Pismem z dnia 23 grudnia 2016 r. K. B. wezwała Prezesa ULC do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 marca 2017 r. K. B. zarzuciła Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego: - naruszenie prawa materialnego, tj. pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1998 z dnia 5.11.2015 r. ustanawiającego szczegółowe środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych norm ochrony lotnictwa cywilnego, poprzez przyjęcie, że aby zadośćuczynić obowiązkowi poddania się ponownej certyfikacji, skarżąca powinna bezwzględnie przejść ponowną certyfikację z wynikiem pozytywnym do dnia 30 lipca 2014 r., a więc w ciągu trzech miesięcy po upływie trzyletniego okresu liczonego od dnia ukończenia specjalistycznego szkolenia doskonalącego dla operatorów kontroli bezpieczeństwa, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu poddanie się ponownej certyfikacji powinno nastąpić w rozsądnych ramach czasowych, nieprzekraczających zwykle 3 miesięcy, a więc wskazany w przepisie trzymiesięczny termin ma jedynie charakter instrukcyjny, zaś ustalenie przez organ, czy poddanie się ponownej certyfikacji nastąpiło w rozsądnych ramach czasowych, wymaga uwzględnienia indywidualnych okoliczności dotyczących sytuacji danej osoby zobowiązanej do poddania się ponownej certyfikacji, - naruszenie wynikających z przepisów Konstytucji RP zasad równego traktowania (art. 32 ust. 1), równouprawnienia płci (art. 33), praworządności (art. 7), oraz opieki państwa nad rodziną (art. 18) poprzez nieuwzględnienie w procesie stosowania art. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2015/1998, okoliczności pozostawania przez nią na zwolnieniu lekarskim, urlopie macierzyńskim i wypoczynkowym w związku z ciążą i opieką nad dzieckiem, w okresie, w którym zgodnie ze stanowiskiem organu powinna poddać się ponownej certyfikacji, - naruszenie art. 2 Konstytucji RP tj. zasady zaufania obywatela do państwa poprzez powiadomienie o skreśleniu skarżącej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa po ponad dwóch latach od upływu terminu, w którym zgodnie ze stanowiskiem organu powinna odbyć ponowną certyfikację. W odpowiedzi na wniesioną skargę Prezes ULC wniósł o jej oddalenie stwierdzając, iż podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem organu, obowiązek dostarczenia dokumentu potwierdzającego dopełnienie obowiązku poddania się ponownej certyfikacji w terminie, wynikał z przepisów obowiązującego prawa, a tego obowiązku skarżąca nie dopełniła. Organ zaznaczył, że pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1998 stanowi, że nieprzystąpienie do ponownej certyfikacji lub ponownego zatwierdzenia bądź nieukończenie ich z wynikiem pozytywnym w rozsądnych ramach czasowych, zwykle nieprzekraczających 3 miesięcy, skutkuje cofnięciem danej osobie uprawnień związanych z ochroną. Na podstawie ww. przepisu organ poinformował skarżącą, że zasadą jest obowiązek ukończenia przez operatora kontroli bezpieczeństwa ponownej certyfikacji w terminie 3 miesięcy. Organ podał, że przyjęta przezeń interpretacja ww. przepisu pozostaje w zgodzie z komentarzem opracowanym przez Komisję UE, w którym Komisja określiła, że okres 3 miesięcy z pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia Komisji 2015/1998 należy rozumieć jako termin maksymalny, w trakcie którego operator kontroli bezpieczeństwa obowiązany jest ukończyć ponowną certyfikację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wprost wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Należy wyjaśnić, iż czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97). Kontrolowana obecnie sprawa dotyczy czynności Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. poinformował skarżącą o skreśleniu jej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa z uwagi na nieukończenie przez nią ponownej certyfikacji w terminie. Kluczowym dla wyjaśnienia charakteru i skutków prawnych terminu, w jakim skarżąca winna była poddać się przepisanej prawem "powtórnej certyfikacji" były normy zawarte w pkt.11.3.1 lit b) oraz pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1998. Pierwszy z ww. przepisów stanowi, iż osoby obsługujące urządzenia rentgenowskie bądź pracownicy weryfikujący obsługujący urządzenia rentgenowskie bądź pracownicy weryfikujący urządzenia do prześwietlania osób podlegają ponownej certyfikacji przynajmniej co 3 lata. Z kolei drugi z ww. przepisów przewiduje, że nieprzystąpienie do ponownej certyfikacji lub ponownego zatwierdzenia bądź nieukończenie ich z wynikiem pozytywnym w rozsądnych ramach czasowych, zwykle nieprzekraczających 3 miesięcy, skutkuje cofnięciem danej osobie uprawnień związanych z ochroną. Powyższe przepisy zastosował Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego, który w ww. piśmie poinformował skarżącą, że zasadą jest obowiązek ukończenia przez operatora kontroli bezpieczeństwa ponownej certyfikacji w terminie 3 lat, a następnie 3 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ dodatkowo wyjaśnił, iż przyjęta interpretacja pozostawała w zgodzie z komentarzem opracowanym przez Komisję UE, w którym Komisja określiła, że okres 3 miesięcy z pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia Komisji 2015/1998 należy rozumieć jako termin maksymalny, w trakcie którego operator kontroli bezpieczeństwa obowiązany jest ukończyć ponowną certyfikację. Tak więc, zdaniem organu, wyżej określony termin, przewidziany dla odbycia ze skutkiem pozytywnym ponownej certyfikacji, liczy łącznie 3 lata i 3 miesiące począwszy od dnia następującego po dniu uprzedniej certyfikacji. Należy bowiem przypomnieć, iż z dniem wejścia w życie Rozporządzenia KPS z 2013 r., wprowadzając termin: "ponowna certyfikacja", określono równocześnie obowiązek cyklicznego dokonywania ponownej certyfikacji przynajmniej co 3 lata i 3 miesiące. Organ w związku z tym prawidłowo w związku z tym przyjął, iż skarżąca była obowiązana ukończyć ponowną certyfikację do dnia 30 lipca 2014 r., bowiem szkolenie specjalistyczne dla operatorów kontroli bezpieczeństwa ukończyła w dniu [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu, powyższy termin jest terminem prawa materialnego i jest on terminem nieprzekraczalnym oraz nieprzywracalnym, co wynika wprost z woli prawodawcy unijnego, który z jego upływem związał w sposób jednoznaczny skutek w postaci skreślenia z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa. Podkreślenia wymaga, iż skutek ten wynika z mocy samego prawa, zaś pismo Prezesa ULC z dnia [...] grudnia 2016 r. stanowiło wyłącznie potwierdzenie zajścia ex lege skutku prawnego, o którym mowa w pkt 11.3.4 załącznika do rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1998, a więc było czynnością organu wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy wobec tego stwierdzić, iż podnoszone przez skarżącą indywidualne okoliczności sprawy, związane z jej osobą, nie mogły odnieść spodziewanego przez nią skutku, gdyż nie miały w sprawie znaczenia. Ani bowiem fakt przebywania przez skarżącą na zwolnieniu lekarskim z uwagi na ciążę i poród w terminie od 25 listopada 2012 r. do 26 czerwca 2013 r, zwolnieniu macierzyńskim od 27 czerwca 2013 r. do 25 czerwca 2014 r. ani też na zaległym urlopie wypoczynkowym od 26 czerwca 2014 r. do 12 września 2014 r. obejmującym ostatni dzień terminu ukończenia ponownej certyfikacji (30 lipca 2014 r.) nie stanowiły skutecznych podstaw dla przedłużenia terminu, który miał charakter zarazem nieprzekraczalny, jak i nieprzywracalny. Z tego samego powodu nie mógł być uznany za usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi, w którym podnoszono, że interpretacja pkt. 11.3.4 załącznika do rozporządzenia 2015/1998 stosowana przez organ prowadzi do dyskryminacji kobiet w ciąży i matek oraz narusza wynikające z przepisów Konstytucji RP zasady równego traktowania, równouprawnienia płci, praworządności i opieki państwa nad rodziną. W odniesieniu do przywołanego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i skardze art. 176 § 1 kodeksu pracy, Sąd również doszedł do przekonania, iż - ze wskazanych wyżej przyczyn - argumentacja z nim związana nie mogła rzutować na skutki prawne niedotrzymania terminu ponownej certyfikacji operatorów kontroli bezpieczeństwa. Ponadto, zdaniem Sądu, organ odniósł się do tej kwestii w sposób należyty, informując stronę, iż przepis ten zawiera zakaz wykonywania przez kobiety w ciąży i kobiety karmiące dziecko piersią prac uciążliwych, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, mogących mieć wpływ na zdrowie, przebieg ciąży lub karmienie dziecka piersią, jednocześnie zaznaczając, że spełnienie obowiązku ponownej certyfikacji nie wiązało się w żaden sposób z potrzebą wykonywania prac uciążliwych, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, mogących mieć wpływ na zdrowie, przebieg ciąży lub karmienie dziecka piersią, w szczególności z koniecznością poddania szkodliwemu promieniowaniu. Organ zaznaczył, że zajęcia praktyczne, o których pisze skarżąca, o ile w ogóle są realizowane, to ich realizacja odbywa się wyłącznie z inicjatywy pracodawcy, co nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych dotyczących ponownej certyfikacja i w żadnym wypadku nie może stanowić warunku przystąpienia i ukończenia ponownej certyfikacji. Co więcej operator kontroli bezpieczeństwa nie ma obowiązku odbycia tych zajęć praktycznych. Nie ma też żadnego wymogu ukończenia kursu praktycznego warunkującego przystąpienie operatora kontroli bezpieczeństwa do ponownej certyfikacji. Końcowo należy zauważyć, że informacja o skreśleniu skarżącej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa została jej doręczona po ponad dwóch latach od upływu terminu, w którym zgodnie ze stanowiskiem Prezesa ULC powinna była odbyć ponowną certyfikację, w związku z wydaniem w ramach kontroli Zarządzającego Portem Lotniczym [...] przeprowadzonej w dniach [...] lipca 2016 r. decyzji z dnia [...] października 2016 r. Prezes Urzędu stwierdził naruszenie przepisów pkt. 11.3.1 lit. b, 11.3.4 załącznika do Rozporządzenia 2015/1998 oraz § 33 ust. 3 Rozporządzenia KPS z 2013 r. przez Zarządzającego Portem Lotniczym [...]. Decyzję w przedmiocie skreślenia z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa skarżącą otrzymała po tym, jak Prezes Urzędu powziął informację o nieukończeniu przez nią ponownej certyfikacji w terminie. Prezes Urzędu poinformował skarżącą o wynikającym z § 33 ust. 5 Rozporządzenia KPS obciążającym ją obowiązku niezwłocznego przekazania kopii certyfikatu potwierdzającego ponowną certyfikację Prezesowi Urzędu. Odnosząc się natomiast do twierdzenia skarżącej, że działanie Prezesa ULC polegające na braku wcześniejszej informacji o skreśleniu jej z listy operatorów kontroli bezpieczeństwa zrodziło przekonanie, że dopełniła obowiązku poddania się ponownej certyfikacji w terminie, należy stwierdzić, iż opisuje ono w istocie sytuację niepożądaną, polegającą na braku pewności co do posiadania statusu operatora kontroli bezpieczeństwa przez skarżącą przez wyżej wymieniony okres czasu. Niemniej jednak, należy ocenić, iż powyższa okoliczność również nie mogła w jakikolwiek sposób rzutować na rzeczywisty zakres uprawnień skarżącej, wynikający z przepisów obowiązującego prawa. Tak więc z uwagi na fakt, iż Prezes ULC podejmując skarżoną czynność, działał w sposób legalny, zaś zarzuty strony były pozbawione usprawiedliwionych zarzutów, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.