VI SA/Wa 798/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę w całości Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 oraz art. 124 ustawy z dnia 14 maja 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm., nazywanej dalej: "K.p.a."), w związku z wnioskiem T. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] października 2015 r., uzupełnionym pismem z [...] listopada 2015 r. stwierdził jego niedopuszczalność. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z [...] listopada 2012 r. spółka N. Sp. z o.o. z siedzibą w W.wniosła o wezwanie przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: KRRiT) nadawcy programu "T." spółki T. S.A. z siedzibą w W. do udostępnienia programu w trybie art. 43a ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz.U. z 2015 r. poz. 1531 z późn. zm., nazywanej dalej: "u.r.t."). Pismem z [...] września 2015 r., na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t., spółka T. S.A. (nazywana dalej: "Spółka") została wezwana przez Przewodniczącego KRRiT do nieodpłatnego udostępniania programu "T." spółce N. Sp. z o.o. w związku z obowiązkiem określonym w art. 43. ust. 1 u.r.t., który wskazuje, że operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "T.", "T." i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez T. S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez T. S.A., T. S.A., P. S.A., T. Sp. z o.o. W przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru. Pismem z [...] października 2016 r. Spółka, na podstawie art. 127 § 3 K.p.a. złożyła do Przewodniczącego KRRiT wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaznaczając, że wezwanie z [...] września 2015 r. wydane w trybie art. 43a ust. 2 u.r.t. z uwagi na swoje cechy jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. Przewodniczący KRRiT, po rozpatrzeniu wniosku z [...] października 2015 r. postanowieniem z [...] lutego 2016 r. nr [...] stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia Przewodniczący KRRiT wyjaśnił, że wezwanie Przewodniczącego KRRiT z [...] września 2015 r. skierowane do Spółki na podstawie art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów K.p.a. Jest to czynność faktyczna podejmowana po stwierdzeniu przez Przewodniczącego KRRiT, że obowiązek udostępniania ma zastosowanie w konkretnym wypadku. W skardze z [...] marca 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wniosła o uchylenie postanowienia Przewodniczącego KRRiT z [...] lutego 2016 r., zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 32 w zw. z 40 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie przy doręczeniu postanowienia prawidłowo umocowanego pełnomocnika w sprawie pomimo, że pełnomocnik oraz adres Kancelarii pełnomocnika, został oznaczony w rozdzielniku zamieszczonym na końcu ww. postanowienia, co stanowi naruszenie zasady oficjalności doręczeń oraz pozbawiło stronę możności działania w sprawie; 2) art. 134, art. 124 § 2 oraz art. 15 K.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnym uznaniu, że wniesiony wniosek jest niedopuszczalny, niewyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia, dlaczego wniosek jest niedopuszczalny, a ponadto zaniechanie kompleksowego rozpoznania ww. wniosku, co w rezultacie naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania; 3) art. 127 § 3 K.p.a. w zw. z 138 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia złożonego [...] października 2015 r. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sposób określony w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. pomimo tego, że: wezwanie z [...] września 2015 r. w istocie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 § 1 K.p.a., organ prowadzi postępowanie stosując wprost przepisy K.p.a., które nie przewidują innego sposobu rozstrzygnięcia o charakterze władczym niż wydanie decyzje administracyjnej, a pomimo to organ odmówił przyjęcia, że wezwanie z [...] września 2015 r. jest w istocie decyzją administracyjną, przez co organ naruszył także art. 107 § 1 i § 2 K.p.a, poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 7 i art. 11 K.p.a., poprzez niewskazanie na jakich dowodach i ustalonych w oparciu o nie okolicznościach faktycznych organ oparł rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, oraz wskazuje na brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy i dokonanie w przedmiotowej sprawie całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych; 5) art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, a jedynie oparcie się na niepopartym niczym poglądem organu, o tym, że wezwanie z [...] września 2015 r. nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., pomimo, że organ stosuje K.p.a. w niniejszym postępowaniu, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, a w rezultacie wydanie skarżonego postanowienia; 6) prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 81 K.p.a., poprzez działanie w sposób podważający zaufanie uczestnika postępowania do władzy publicznej oraz naruszający słuszny interes obywatela, w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 7) art. 43 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 43a ust. 2 u.r.t. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na podstawie ww. norm: - operatorzy udostępniający programy telewizyjne w tzw. publicznym (otwartym) Internecie - jak uczestnik - są operatorami rozprowadzającymi w sieciach telekomunikacyjnych, o których mowa we wskazanych przepisach prawa; - wezwanie nadawcy telewizyjnego przez Przewodniczącego KRRiT do udostępnienia operatorowi programu służy realizacji odpłatnego udostępniania tego programu odbiorcom przez operatora; - nadawca telewizyjny, o którym mowa w tych przepisach powinien udzielić zgody na rozprowadzanie programu w określony sposób w sytuacji, gdy nie dysponuje prawami autorskimi i pokrewnymi w zakresie pozwalającym na taką eksploatację, co w konsekwencji oznacza niewykonalność przedmiotowego wezwania i stanowi postawę stwierdzenia jego nieważności. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący KRRiT wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji czy postanowieniu. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., nazywanej dalej: "P.p.s.a."). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Spółki nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd uznał, że doręczenie postanowienia stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając wniesienie skargi przez pełnomocnika spółki, jest co prawda naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., lecz nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tj. mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Samo naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., poprzez doręczenie postanowienia stronie a nie pełnomocnikowi, w sytuacji, gdy reprezentant strony zna treść rozstrzygnięcia, zajmuje stanowisko procesowe co do treść postanowienia, wnosząc z zachowaniem terminu skargę do Sądu, nie można uznać za mające istotny wpływ na wynik sprawy i nie może spowodować wydania rozstrzygnięcia uchylającego wydane rozstrzygnięcie. Jeśli postanowienie (decyzja) organu administracji zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Postanowienie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Postanowienie (decyzja) rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11). Katalog aktów prawnych, na które strona może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu wojewódzkiego określa art. 3 § 2 P.p.s.a., który w pkt 1 przepisu wskazuje decyzje administracyjne. W świetle art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana dla rozstrzygnięć merytorycznych sprawy. Decyzja jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Podnieść należy, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy poprzez użycie takich określeń, jak np. zezwala, przydziela, stwierdza. Odnosząc powyższy przepis do regulacji z ustawy o radiofonii i telewizji należy ustalić, czy art. 43a ust. 2 u.r.t., rozstrzyga sprawę co do jej istoty, a przede wszystkim, czy nakłada na podmiot jakikolwiek obowiązek. Art. 43 ust. 1 u.r.t. stanowi, że operator rozprowadzający program, z wyłączeniem podmiotu rozprowadzającego program w sposób cyfrowy drogą rozsiewczą naziemną w multipleksie, jest obowiązany do rozprowadzania programów "T.", "T." i jednego regionalnego programu telewizyjnego rozpowszechnianego przez T. S.A. oraz programów rozpowszechnianych w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o wdrożeniu naziemnej telewizji cyfrowej (Dz. U. poz. 903, z 2012 r. poz. 1456 oraz z 2015 r. poz. 2281) na podstawie koncesji na rozpowszechnianie tych programów w sposób analogowy drogą rozsiewczą naziemną przez T. S.A., T. S.A., P. S.A., T. Sp. z o.o. W przypadku operatora rozprowadzającego programy w sieciach telekomunikacyjnych innych niż wykorzystywane do rozpowszechniania rozsiewczego naziemnego lub rozsiewczego satelitarnego obowiązek rozprowadzania regionalnego programu telewizyjnego dotyczy regionalnego programu telewizyjnego właściwego dla danego obszaru. W myśl art. 43a ust. 1 cyt. ustawy nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 43a ust. 2 u.r.t. jeżeli nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu, Przewodniczący Krajowej Rady, na wniosek operatora rozprowadzającego program, wzywa nadawcę do udostępnienia tego programu temu operatorowi, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Z powołanego przepisu wynika, że wezwanie podejmowane jest w sytuacji, gdy nadawca nie wykonał obowiązku polegającego na nieodpłatnym udostępnianiu programu. Zatem wezwanie w istocie zmierza do zrealizowania obowiązku wynikającego z przepisu prawa, jako że art. 43a ust. 1 u.r.t., nakłada tenże obowiązek. Nadawca, który rozpowszechnia program, wymieniony w art. 43 ust. 1, jest bowiem obowiązany do nieodpłatnego udostępniania tego programu na wniosek operatora rozprowadzającego program, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeśli więc nadawca nie wykonuje wskazanego obowiązku, wezwanie Przewodniczącego KRRiT ma służyć jego realizacji. Wezwanie nie nakłada więc żadnych obowiązków na Spółkę (skarżącą w sprawie), lecz zmierza jedynie do wykonania wskazanego w ustawie obowiązku. Wezwanie nie ma charakteru oświadczenia woli organu administracji publicznej. Stanowi jego oświadczenie wiedzy o niewykonaniu obowiązku, którego przejawem jest właśnie wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16). Zatem akt w postaci wezwania Przewodniczącego KRRiT do nieodpłatnego udostępnienia programu podmiotowi rozprowadzającemu programy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, rozstrzygającą o prawach i obowiązkach Spółki. Skoro wezwanie z art. 43a ust. 2 u.r.t. nie stanowi decyzji to stronie nie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie niedopuszczalność takiego wniosku wynikała z przesłanek o charakterze przedmiotowym: zaskarżono akt niebędący decyzją administracyjną w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższego Przewodniczący KRRiT postanowieniem z [...] lutego 2016 r., na podstawie art. 134 K.p.a. (który znajduje odpowiednie zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) prawidłowo rozstrzygnął o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie pisma organu z [...] września 2015 r. wzywającego do nieodpłatnego udostępnienia programów Spółce rozprowadzającej programy, którego charakter prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie określił w wyroku z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 12/16, oddalającym skargę Spółki na akt Przewodniczącego KRRiT z [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego udostępniania programu w związku z wezwaniem z art. 43a ust. 2 w zw. z art. 43a ust. 1 u.r.t. i rozpatrującym merytorycznie zarzuty skargi. W uzasadnieniu powyższego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, z czym zgadza się Sąd rozpatrujący przedmiotową skargę, że wezwanie Przewodniczącego KRRiT wystosowane w trybie art. 43a ust. 2 u.r.t. jest aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązku wynikającego z treści cytowanego przepisu, który podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zaskarżony akt ma charakter publicznoprawny, przy czym istotne jest, że nie jest on kwalifikowanym aktem administracyjnym (decyzją, postanowieniem), bowiem nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach strony, lecz jedynie zmierza do zrealizowania przez nadawcę określonego obowiązku ustawowego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. Zaskarżony akt nie ma charakteru decyzji, gdyż nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, a jedynie zmierza do zrealizowania określonego w samej ustawie obowiązku, czyli wynikającego z przepisu prawa. W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty zawarte w skardze, dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 43a ust. 2 u.r.t., poprzez ich błędną interpretację, jak również przepisów postępowania tj. art. 134, 127 § 3, a w konsekwencji również art. 15 i art. 138 § 1 i § 2 art. 124 § 2 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i nierozpoznanie merytoryczne wniosku Skarżącego z [...] października 2015 r. W związku z tym, że organ miał podstawy do wydania zaskarżonego postanowienia, niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania związane z brakiem merytorycznego rozpoznania ww. wniosku. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 124 § 2 K.p.a., ponieważ organ zawarł w zaskarżonym postanowieniu, zwięzłe ale wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne swojego stanowiska. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.