VI SA/Wa 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oddala skargę Rada Izby Notarialnej [...] uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), odmówiła D. B. wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie przez nią aplikacji notarialnej. W motywach uchwały podano, że powodem odmowy jest nieuzyskanie przez zainteresowaną pozytywnej oceny z kolokwium. Wskazując na przepis 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] września 2009 r. nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], ustaliła program aplikacji, na podstawie którego rady notarialne prowadziły szkolenia aplikantów. Organizację aplikacji określiło z kolei rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydane w oparciu o art. 75 ww. ustawy. Na podstawie uchwały Krajowej Rady Notarialnej oraz § 13 wymienionego rozporządzenia Rada Izby Notarialnej w [...] przeprowadziła w trakcie aplikacji kolokwium w celu sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów wiedzy, którego zainteresowana nie zdała. Zgodnie z art. 218 § 2 kpa, zaświadczenie powinno stwierdzać okoliczności wskazane w art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie oraz w § 6 i § 9-11 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Ustaleń w tym zakresie dokonano na podstawie dokumentacji dotyczącej aplikantki, jednakże ustalenia te nie uprawniały do przyjęcia, że zainteresowana odbyła aplikację, w rozumieniu art. 72 § 1 ww. ustawy. Dane te, zdaniem Rady Izby Notarialnej w [...], oznaczały jedynie, że aplikant podjął próbę zaznajomienia się z zakresem programu szkolenia. Jednakże zaświadczenie o odbyciu aplikacji, jeżeli ma uprawniać do przystąpienia do egzaminu notarialnego, powinno stanowić potwierdzenie, że aplikant opanował dziedziny prawa objęte szkoleniem w stopniu, który umożliwia mu przystąpienie do tego egzaminu. W tym celu, na podstawie § 13 ww. rozporządzenia i § 1 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 uchwały KRN, poddano aplikantów sprawdzianowi. Jak podkreślono, odbycie aplikacji nie może sprowadzać się wyłącznie do potwierdzenia uczestniczenia w zajęciach, gdyż wówczas szkolenie miałoby w istocie charakter iluzoryczny. Zgodnie bowiem z art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, aplikant powinien wykazać się wykonaniem wszystkich obowiązków objętych programem szkolenia. W konsekwencji niewykonanie tych obowiązków, potwierdzających zrealizowanie programu szkolenia, uniemożliwia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Od powyższej uchwały D. B. złożyła zażalenie, wnosząc o jej uchylenie i potwierdzenie uprawnień do otrzymania wnioskowanego zaświadczenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej uchwały i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Radę Izby Notarialnej w [...]. Krajowa Rada Notarialna uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę, nie znajdując przesłanek do uwzględnienia zażalenia. W uzasadnieniu uchwały Krajowa Rada Notarialna powołała się na poglądy doktryny, odnoszące się do rozumienia "pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego", i stwierdziła, że organizacja aplikacji notarialnej jest elementem owej "pieczy", sprawowanej w celu zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia, co oznacza także konieczność weryfikacji nabytej wiedzy przez aplikantów. Zdaniem Krajowej Rady Notarialnej, tezę tę wspiera treść § 13 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Ustawodawca celowo nie unormował w szerszym zakresie kwestii owych kolokwiów (sprawdzianów), pozostawiając je organom samorządu zawodowego. Na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 ww. ustawy – Prawo o notariacie do kompetencji Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji, co też KRN uczyniła mocą powyższych uchwał. Uchwały te nie były kwestionowane przez Ministra Sprawiedliwości. Pojęcie "ukończenie aplikacji", o którym mowa w art. 74 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, należy rozumieć jako wywiązanie się z wymaganych obowiązków, np. zdanie egzaminów. Otrzymanie więc zaświadczenia o odbyciu aplikacji musi się wiązać ze spełnieniem obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także ze zdaniem kolokwiów. Skoro zatem KRN w uchwale o programie aplikacji przewidziała kolokwia, których celem jest sprawdzenie wiedzy aplikanta nabytej w czasie aplikacji, to aby mówić o ukończeniu aplikacji, przyjąć należy, że aplikant przewidziane programem kolokwia musi zaliczyć. W ocenie KRN, wniosek taki daje się wyprowadzić z treści przepisów ww. rozporządzenia i z art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Celem każdego szkolenia jest bowiem konieczność sprawdzenia nabytej wiedzy, także w czasie trwania szkolenia. Służy to potwierdzeniu spełnienia przez aplikanta obowiązku stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Bez tej weryfikacji niemożliwym byłoby ustalenie, czy aplikant faktycznie podnosi swój poziom wiedzy. Sama natomiast weryfikacja podnoszenia wiedzy w czasie aplikacji nie może wyłącznie polegać na przystąpieniu do kolokwium, gdyż przez "złożenie kolokwium" należy rozumieć otrzymanie z tego sprawdzianu wyniku pozytywnego, co jest logiczne. Jeżeli zatem aplikant podczas aplikacji nie złożył któregokolwiek z kolokwium, to tym samym nie wykonał swojego obowiązku w zakresie objętym programem aplikacji i nie jest uprawniony do otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Rozumowanie przeciwne prowadziłoby do absurdalnych sytuacji o braku w ogóle obowiązku przystępowania do kolokwiów i w rezultacie prowadziłoby do stwierdzenia, że rada właściwej izby notarialnej pozbawiona jest możliwości realizacji § 13 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Osoba, która mimo faktu bycia aplikantem, nie wykonuje swoich obowiązków i nie posiada wiedzy określonej programem szkolenia, nie może zostać uznana za osobę, która odbyła aplikację. Odbywanie aplikacji to nie "branie udziału w aplikacji", lecz czynne uczestniczenie w procesie zdobywania wiedzy i podwyższanie kwalifikacji, sprawdzalne w trybie § 13 ww. rozporządzenia przez przeprowadzenie kolokwium (sprawdzianu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B. wniosła o stwierdzenie nieważności obu podjętych w sprawie uchwał organów samorządu zawodowego notariuszy, ewentualnie o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 40 § 1 pkt 9 i art. 73 ww. ustawy – Prawo o notariacie, a także § 13 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że odbycie aplikacji, w rozumieniu ww. ustawy – Prawo o notariacie, oznacza zaliczenie przez aplikanta wszystkich organizowanych przez samorząd notarialny kolokwiów, podczas gdy takie stanowisko nie znajduje oparcia w przepisach prawa, co skutkowało odmową wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zdaniem skarżącej, organy samorządu zawodowego notariuszy miały obowiązek wydać żądane zaświadczenie, gdyż zgodnie z art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, spełniła warunek odbycia aplikacji. W zaświadczeniu chodzi jedynie o urzędowe potwierdzenie tego faktu i nie ma potrzeby badania przez Radę, czy strona ma interes prawny w otrzymaniu przedmiotowego zaświadczenia. W sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające odmowę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji wobec spełnienia przez aplikantkę warunków z art. 72 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Ani przedmiotowa ustawa, ani ww. rozporządzenie nie przewidują skutku w postaci odmowy wydania zaświadczenia w sytuacji niezdania kolokwium. Nie było zatem powodu do tworzenia normy prawnej niewynikającej z tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Notarialna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2013 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2249/12 uwzględnił skargę D. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], odmawiającą wydania zaświadczenia o dobyciu przez nią aplikacji notarialnej, uchylając zaskarżoną uchwałę i uchwałę organu I instancji, orzekając także o niewykonywaniu uchylonych uchwał oraz zasądzając od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej koszty sądowe. Uwzględniając skargę, WSA w Warszawie stwierdził, że KRN uchwałą z dnia [...] września 2009 r., wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek złożenia dwóch kolokwiów (§ 6 ust. 1 tej uchwały). Z tego obowiązku wyprowadziła skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w przypadku złożenia przez aplikanta kolokwium z wynikiem negatywnym. Uzasadniając stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na treść art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, a w szczególności na sformułowanie "zaznajomienia się aplikanta notarialnego z całokształtem pracy notariusza". Zdaniem Sądu, wprowadzając powyższy warunek, KRN przekroczyła swoje kompetencje, ponieważ nie wynika on z przepisów ww. ustawy – Prawo o notariacie, ani z ww. rozporządzenia. Jedynym skutkiem uzyskania przez aplikanta negatywnego wyniku z kolokwium jest obowiązek jego powtórzenia, a nie odmowa wydania zaświadczenia wskazanego w art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Sąd wyjaśnił, że odbycie aplikacji notarialnej to odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach, polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach podanych w ww. rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji, określonym w art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie. W ocenie Sądu, z pojęcia "odbycie aplikacji notarialnej" samorząd notariuszy wyprowadził nieuprawniony wniosek, że należy w nim umieścić także sprawdziany wiedzy aplikanta i uzależnić wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej od wyniku tych sprawdzianów, mimo że nie wynika to z przepisów prawa. Zdaniem WSA w Warszawie, błędna jest argumentacja KRN, że skoro § 13 ww. rozporządzenia daje możliwość samorządowi notarialnemu przeprowadzania kolokwiów, to kolokwia te służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta, a jeżeli aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, nie można mu wydać zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu notarialnego. Taka argumentacja, oparta o kryterium słuszności, nie znajduje potwierdzenia w obowiązującym stanie prawnym. Powyższy wyrok Krajowa Rada Notarialna uczyniła przedmiotem skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13 uchylił go i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zdaniem NSA, przyjąć należy, że aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Zaświadczenie ze swej istoty jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 kpa). Jeżeli więc określone fakty nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Zatem żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, gdyż nie zdał kolokwium, nie może być uwzględnione. Prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że to nie względy słusznościowe, ale przepisy prawa stoją za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia z kolokwium przewidzianego w programie szkolenia aplikacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (postanowienia) i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały ma wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13, mocą którego niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W wyroku tym NSA podniósł, że tylko nabycie wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza pozwala przyjąć, iż aplikant odbył aplikację notarialną. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy bowiem urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Jest ono ze swej istoty urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, o czym stanowi art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Jeżeli więc określone fakty w sprawie nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Zatem żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, gdyż nie zdał kolokwium, nie może być uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że prawną podstawą odmowy wydania takiego zaświadczenia będzie zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (t. j.: Dz. u. z 2014 r., poz. 164 ze zm.), jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 kpa. NSA przesądził tym samym, że w rozpoznawanej sprawie obowiązujące przepisy przemawiają za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej aplikantce, która nie uzyskała zaliczenia z kolokwium przewidzianego w programie szkolenia aplikacyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego wiążącym wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem rozpoznający niniejszą sprawę Sąd pozostaje w pełni związany wytycznymi i wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt II GSK 1274/13. Zastosowanie się do tych wskazań służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, a nie tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do uczestniczenia w szkoleniach. W § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu jego wiedzy zawodowej. Jeszcze wyraźniej ten aspekt aplikacji notarialnej podkreśla obecnie obowiązujący art. 72c ww. ustawy – Prawo o notariacie, stanowiąc, że do obowiązków aplikanta należy: 1) sumienne wykonywanie powierzonych obowiązków, w tym poleceń przełożonego lub patrona; 2) uczestniczenie w przewidzianych programem aplikacji zajęciach seminaryjnych oraz w praktykach; 3) samodzielne pogłębianie wiedzy prawniczej i praktycznych umiejętności niezbędnych do zajmowania stanowiska notariusza. Formą ogólnego, prawniczego przygotowania aplikanta notarialnego są zajęcia seminaryjne, organizowane w sposób określony w § 11 ww. rozporządzenia, obejmujące program nauczania przewidziany w § 12 tego aktu. Stałe pogłębianie czy podnoszenie wiedzy prawniczej, objętej programem zajęć seminaryjnych, jest niewątpliwie elementem kształcenia aplikanta w toku aplikacji i ten obowiązek ma taką wagę i znaczenie, jak pozostałe obowiązki związane z odbywaniem aplikacji. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w treści art. 74 § 3 ww. ustawy – Prawo o notariacie, określającej cel egzaminu notarialnego. Aplikant, przystępując do egzaminu notarialnego, po odbyciu aplikacji notarialnej, powinien wykazać się przygotowaniem prawniczym, które zdobywa podczas odbywania aplikacji. Natomiast o odbyciu aplikacji notarialnej można mówić dopiero w sytuacji wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Nie można wobec tego zgodzić się ze stroną skarżącą, że odbycie aplikacji to nic innego, jak spełnienie wymagań określonych w art. 72 § 1 ww. ustawy – Prawo o notariacie, a więc zamknięcie aplikacji w ustalonym ustawą okresie i zaznajomienie się w ramach szkolenia z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych w tym przepisie sądów. Obowiązujący w czasie podejmowania uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji przepis § 13 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej stanowił, że rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Dopuszczał więc możliwość weryfikowania postępów naukowych aplikantów w zakresie wypełniania obowiązku określonego w § 2 pkt 3 tego aktu. Istotne przy tym jest, że przyznane organom samorządu notarialnego kompetencje do sprawdzania wiedzy aplikantów mają umocowanie ustawowe. Według art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy m.in. ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów. Wpływ organów samorządu zawodowego notariuszy na przebieg aplikacji, a tym samym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy również rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku sprawowania przez korporację, wobec osób wykonujących zawód zaufania publicznego, pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. Na ten temat wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r. o sygn. akt K 6/06, publ. OTK-A z 2006 r. Nr 4, poz. 45). Wykładnia art. 72 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie powinna zatem uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, a także powinna mieć na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno taki wpływ zapewnić, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się tylko do ustalenia programu aplikacji, bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc, czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza. Sprawdzeniu umiejętności i wiedzy aplikanta służą więc kolokwia. Okoliczność, że aplikant ma możliwość powtarzania kolokwium, nie zmienia faktu, że dla uzyskania efektu w postaci ukończenia (odbycia) aplikacji wymagane jest, by ocena z kolokwium była oceną pozytywną. Gdyby przyjąć, że niezależnie od uzyskanej oceny (pozytywnej czy negatywnej), aplikant kończy aplikację po odbyciu tylko cyklu szkoleń, wówczas weryfikowanie jego wiedzy poprzez organizowanie tego rodzaju kolokwiów nie miałoby jakiegokolwiek sensu. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne do wykonywania zawodu notariusza. Natomiast zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Jeżeli więc aplikant nie zdał kolokwium, to określone fakty nie zaistniały i nie ma podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego, że odbył aplikację notarialną. W konsekwencji przyjąć należy, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, gdyż nie zdał kolokwium, nie może być uwzględnione. Za odmową wydania zaświadczenia o dobyciu aplikacji notarialnej aplikantowi, który nie uzyskał zaliczenia z kolokwium przewidzianego w programie szkolenia, przemawia zarówno art. 72 § 1 i 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 kpa. Przepis art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie stanowi, że aplikantowi notarialnemu, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje w terminie 14 dni zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. A contrario, rada właściwej izby notarialnej nie może wydać aplikantowi zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, jeśli ten nie zdał kolokwium objętego programem szkolenia. W takiej sytuacji nie jest bowiem spełniony warunek odbycia aplikacji notarialnej. Odbycie tej aplikacji ma miejsce wówczas, gdy aplikant zaliczył z wynikiem pozytywnym kolokwia objęte programem szkolenia i wypełnił wszystkie obowiązki związane z aplikacją. Dopiero wówczas rada właściwej izby notarialnej może wydać aplikantowi zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku, nie ma podstaw do urzędowego potwierdzenia faktu odbycia aplikacji notarialnej (art. 217 § 2 kpa). Co najwyżej rada właściwej izby notarialnej mogłaby jedynie wydać zaświadczenie potwierdzające zainteresowanej, że uczestniczyła w aplikacji notarialnej, ale jej nie odbyła. Organ samorządu zawodowego notariuszy w zaistniałym stanie faktycznym nie miał natomiast podstaw do wydania skarżącej zaświadczenia, o którym mowa art. 72 § 2 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Brak podstaw do wydania żądanego zaświadczenia skutkuje odmową, podejmowaną w drodze zaskarżalnego postanowienia (art. 219 kpa), które w przypadku organu kolegialnego, przybiera formę uchwały, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt III ZS 5/13 (publ. LEX nr 1318425) oceniał zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości uchwałę Krajowej Rady Notarialnej nr [...] w sprawie programu aplikacji notarialnej, wydaną na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie, która przewiduje możliwość przeprowadzania sprawdzianów wiedzy aplikanta (§ 6) i kolokwiów na zasadach przez Radę ustalonych (§ 7). Według Sądu Najwyższego, uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te warunki (obowiązki) nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając, że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej", czyli wypełniania przez aplikantów obowiązku określonego w § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Wskazana uchwała KRN nr [...] zastąpiła uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, obowiązującą w chwili podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej w rozpatrywanej sprawie. Postanowienia nowej uchwały stanowią w dużej mierze powtórzenie postanowień uchwały z 2009 r., w szczególności dotyczy to § 1 ust. 2. Stąd też wypowiedzi Sądu Najwyższego na temat legalności postanowień uchwały nr [...] można odnieść do postanowień uchwały nr [...]. Odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z programem szkolenia przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych. Pozostaje to w zgodzie z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Nie można tym samym podzielić poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny. Nie należy wszak mylić przygotowania do zawodu ze sprawdzeniem tego przygotowania. Nie można również zastąpić egzaminu notarialnego samą aplikacją notarialną i nie można aplikacji zastąpić egzaminem notarialnym. Ustawodawca, wprowadzając dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i przewidując jedynie na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych, podkreśla, że zarówno ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Orzekające w sprawie organy samorządu zawodowego notariuszy w pełni zasadnie przyjęły, że aplikacja notarialna to nie tylko samo uczestniczenie w zajęciach organizowanych przez okres jej trwania, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Rada słusznie zauważa, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ww. ustawy – Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów. Warto przy tym podkreślić, że postępowanie zaświadczeniowe rządzi się własnymi regułami. Jego istotą jest stwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zatem wydanie zaświadczenia może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stan prawny lub fakty mogą być urzędowo potwierdzone przez organ zobowiązany do wydania zaświadczenia. Należy także zaznaczyć, że w tym postępowaniu nie rozstrzyga się o prawach i faktach, ale tylko się je potwierdza. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest to, że w chwili odmowy wydania zaświadczenia obowiązywały przepisy ww. ustawy – Prawo o notariacie, ww. rozporządzenia i uchwała KRN. Z tych aktów w sposób jednoznaczny wynika, że aplikant ma zaliczyć przewidziane prawem kolokwia. Niespełnienie tego warunku nie daje podstaw do wydania zaświadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, inną rzeczą jest to, na ile obowiązujące w sprawie przepisy były zgodne wewnętrznie i pozostawały w zgodzie z Konstytucją RP, jednakże te kwestie nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu, bowiem w postępowaniu zaświadczeniowym o nich się nie rozstrzyga. Postępowanie zaświadczeniowe realizuje zupełnie inne cele, niż kontrolę legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie uchwały, będące w istocie postanowieniami podjętymi w trybie art. 219 kpa, należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.