VI SA/Wa 804/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2940 (dwa tysiące dziewięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej Główny Inspektor) decyzją z dnia [...]listopada 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] – obecnie [...] sp. z o.o. z siedzibą [...] (dalej: "skarżąca" lub "strona"), utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej Wojewódzki Inspektor) z dnia [...]kwietnia 2014 r. nr [...]. Za podstawę prawną wydanej decyzji Główny Inspektor przyjął art. 115 pkt 4 w zw. z art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej także: "p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej także: "k.p.a."). Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Główny Inspektor przekazał Wojewódzkiemu Inspektorowi informację dotyczącą "rozpowszechniania w aptekach na terenie całego kraju gazetek [...] do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami" wraz z kopią gazetki z marca 2012 r. W październiku 2013 r. Wojewódzki Inspektor zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy [...] wyżej wymienionych w pkt I aptek i ich działalności za pomocą gazetki reklamowej oznaczonej logo "[...]" oraz nałożenia kary pieniężnej. W piśmie z dnia [...] października 2013 r. strona podniosła, iż gazetka reklamowa pochodząca z marca 2012 r. "stanowi reklamę produktów leczniczych i innych kategorii produktów, w tym kosmetyków i wyrobów medycznych prowadzoną na zlecenie podmiotów odpowiedzialnych - w odniesieniu do produktów leczniczych i innych podmiotów uprawnionych do prowadzenia reklamy - w odniesieniu do innych kategorii produktów, która nie stanowi reklamy apteki". W dalszej części swojego pisma oświadczyła, że prowadzenie reklamy zawartej w materiale jest dozwolone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Inspektor w listopadzie 2013 r. wezwał stronę do: - przesłania gazetki reklamowej z grudnia 2011 r.; - przesłania gazetek reklamowych z okresu od dnia [...] stycznia 2012 r. do października 2012 r. oznaczonej logo "[...]"; - dokładnego określenia, gdzie i w jaki sposób były dystrybuowane ww. gazetki; - przesłania dokumentów dotyczących zlecenia spółce przez podmiot odpowiedzialny lub na jego zlecenie reklamy produktów leczniczych ujętych w ww. gazetkach; - wskazania czy osoby, które podpisały się pod podaniem z dnia [...] października 2013 r. są umocowane do reprezentowania spółki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżącą podtrzymała w pełni swoje dotychczasowe stanowisko, iż nie prowadzi ona reklamy aptek, a prowadzi reklamę określonych produktów na zlecenie określonych podmiotów, za co otrzymuje wynagrodzenie. Spółka przesłała m. in. dokumentację dotyczącą zlecenia usługi polegającej na zamieszczeniu w wydanym przez nią materiale reklamowym (gazetce) reklam produktów zleceniodawców w ramach akcji reklamowej prowadzonej w marcu 2012 r. Wojewódzki Inspektor w styczniu 2014 r. wystosował szesnaście wezwań do kierowników ww. aptek, w celu uzyskania informacji czy ceny produktów podawane w gazetkach reklamowych - z okresu od stycznia 2012 r. do października 2012 r. - oznaczonych logo "[...]" (kapsułka w pozycji horyzontalnej z obramowaniem w białym kolorze, w środku której od lewej strony znajduje się krzyż z podwójną linią i białe litery [...], z wypełnieniem w odcieniu niebieskim) były cenami obowiązującymi w aptece. W odpowiedzi na powyższe, kierownicy aptek w przeważającej większości oświadczali, iż: "(...) nie jestem w stanie odpowiedzieć na pytanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bez wskazania konkretnych produktów, których pismo dotyczy, oraz ich cen. Wydawnictwo reklamowe wspomniane w piśmie Inspektora nie było wydawane przez aptekę i nie mam do niego dostępu. Dopiero wskazanie takich konkretnych produktów wraz z ich cenami, po sprawdzeniu cen transakcyjnych takich produktów w aptece, pozwoli mi na udzielenie odpowiedzi". W lutym 2014 r. strona przekazała egzemplarz gazetki "[...]" z października 2012 r., natomiast Wojewódzki Inspektor wezwał stronę do jednoznacznego wskazania: 1) czy ceny wskazane w gazetkach reklamowych z okresu od stycznia 2012 r. do października 2012 r., oznaczone logo "[...]" były cenami obowiązującymi w ww. aptekach działających w tym okresie; 2) czy apteki działające w okresie od stycznia 2012 r. do października 2012 r. posługiwały się logo "[...]"; 3) czy różnica pomiędzy gazetkami wydanymi przez spółkę w stanie prawnym sprzed [...] stycznia 2012 r., a tymi wydanymi po [...] stycznia 2012 r. polegała na usunięciu z tych ostatnich adresów aptek, w których pacjenci mogą zakupić wskazane w nich produkty. W marcu spółka oświadczyła, iż nazwą "[...]" w miesiącach styczeń-październik 2012 r. na podstawie umów franczyzowych zawartych pomiędzy spółką a spółkami aptecznymi, mogły posługiwać się: apteka w [...] przy [...], apteka w [...] przy ul. [...], apteka w [...] przy ul. [...], apteka w [...] przy ul. [...], apteka w [...] przy ul. [...], apteka w [...] przy ul. [...], apteka przy ul. [...], apteka [...] przy ul. [...], apteka [...] przy ul. [...], apteka w [...] przy ul. [...] oraz apteka w [...] przy ul. [...]. W dalszej części swojego pisma wskazała, iż niektóre apteki stosowały ceny sugerowane, niektóre zaś nie stosowały tych cen. Decyzją z dnia [...]kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor umorzył postępowanie administracyjnego w części dotyczącej nakazania skarżącej zaprzestania prowadzenia reklamy wskazanych w decyzji aptek ogólnodostępnych i nałożył na spółkę za prowadzenie reklamy następujących aptek ogólnodostępnych: 1) "[...]" zlokalizowanej [...] przy ul. [...],[...])[...] zlokalizowanej [...] przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej [...] przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...],[...]) "[...]" zlokalizowanej w [...]przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...]przy ul. [...]) "[...]" zlokalizowanej w [...] przy ul. [...] i ich działalności - za pomocą gazetki reklamowej oznaczonej logo "[...] ", karę pieniężną w kwocie [...]zł. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła odwołanie. W uzasadnieniu decyzji Głównego Inspektora, stwierdził że foldery reklamowe zawierające w sobie reklamy produktów leczniczych oraz suplementów diety, mogą jednocześnie stanowić reklamę aptek, w których są dostępne po prezentowanej w gazetce reklamowej cenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1193/13). Organ zauważył, że w przedmiotowym postępowaniu, gazetki reklamowe były kolportowane do skrzynek pocztowych, co wynika z zawiadomienia z dnia [...]lutego 2012 r., inicjującego wszczęte przez Wojewódzkiego Inspektora postępowanie administracyjne. Strona w swoim piśmie z dnia [...] października 2013 r. także wskazała (na podstawie gazetki z marca 2012 r.), iż: "materiał był wydawany w cyklach miesięcznych i był dystrybuowany do skrzynek listowych konsumentów", co tylko potwierdza ustalenia organu I instancji. Wobec powyższego Główny Inspektor uznał dołączone do materiałów postępowania gazetki reklamowe "[...]" za niedozwoloną art. 94a p.f. reklamę aptek i ich działalności. Odnosząc się niewłaściwego zastosowania art. 129b p.f. organ wyjaśnił, iż kara pieniężna, o której mowa w ww. artykule jest sankcją administracyjną za popełnienie deliktu administracyjnego - prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki. Odpowiedzialność zagrożona karą pieniężną jest tzw. odpowiedzialnością obiektywną. Jest to odpowiedzialność uzależniona od obiektywnego naruszenia normy zakazującej prowadzenia reklamy apteki i jej działalności a nie od niedostosowania się do zakazu prowadzenia reklamy wynikającego z decyzji administracyjnej. Stąd do nałożenia na prowadzącego niedozwoloną reklamę apteki nie jest potrzebna wcześniejsza decyzja administracyjna nakazująca zaprzestanie prowadzenia reklamy ale samo stwierdzenie faktu jej prowadzenia. Każde prowadzenie reklamy apteki i jej działalności wbrew art. 94a ust. 1 naraża przedsiębiorcę na karę pieniężną, którą nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny po stwierdzeniu tego faktu. W ocenie organu, możliwe jest jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego w części dotyczącej nakazania zaprzestania prowadzenia reklamy aptek i ich działalności oraz nałożenia kary za niezgodne z prawem działania. W ocenie Głównego Inspektora, Wojewódzki Inspektor prawidłowo uwzględnił ustalając wysokości kary, iż: - skarżąca nie kwestionowała faktu kolportażu gazetek reklamowych "[...]" zawierających ofertę produktów leczniczych oraz suplementów diety; - uzyskując zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a p.f.; - postępowanie dotyczyło prowadzenia reklamy aż 11 aptek - w toku postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, że apteki ogólnodostępne o nazwie: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" położona w [...] przy ul. [...] w okresie od stycznia 2012 r. do [...]października 2012 r. nie miały w nazwie słowa "[...]" bądź nie funkcjonowały, stąd też w odniesieniu do powyższych aptek, spółka nie prowadziła ich reklamy i działalności; - spółka odstąpiła od działań reklamowych po podjęciu przez organ czynności wyjaśniających; - reklama była prowadzona od stycznia 2012 r. do października 2012 r.; - ceny w przedmiotowych gazetkach reklamowych były prezentowane w ten sposób, że "stara" cena była przekreślona, a podana obok aktualnie obowiązująca cena, była niższa, co powodowało wrażenie, że ww. aptekach w danym okresie można zakupić wymienione produkty lecznicze po bardzo korzystnych cenach; - strona prowadziła kolportaż do skrzynek pocztowych, co miało zapewnić dotarcie do jak największej grupy potencjalnych klientów; - kara służyć ma zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności, przez co musi być dotkliwa, a jednocześnie możliwa do spełnienia. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylenia decyzji I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 29 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, a następnie wydanie decyzji przeciwko podmiotowi nieistniejącemu; 2) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału w sprawie, a także przez uznanie za udowodnione okoliczności, względem, których skarżąca nie miała możliwości wypowiedzenia się; 3) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak w decyzji dostatecznie precyzyjnego rozstrzygnięcia; 4) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia okresu, stopnia oraz okoliczności przypisanej skarżącej działalności, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 129b p.f. poprzez przyjęcie całkowicie błędnych przesłanek wymiaru kary administracyjnej; - naruszenie prawa materialnego: 5) art. 94a ust. 1 p.f. poprzez błędną jego wykładnię, co doprowadziło do przyjęcia, iż gazetka "[...]" stanowiła niedozwoloną reklamę aptek ogólnodostępnych, podczas gdy wskazywanym powyżej działaniom nie można przypisać charakteru działalności marketingowej lub reklamowej; 6) art. 129b ust. 2 p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej na skarżącą kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości rażąco zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 27 maja 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 264/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, wskazując, że wobec kategorycznego brzmienia przepisu art. 94a ust. 1 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, przyjąć należy, że działania polegające na zachęcaniu do zakupów farmaceutyków w danej aptece lub aptekach mogą być uznane za wchodzące w zakres prawnego pojęcia "reklamy aptek". Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów nadzoru farmaceutycznego, że forma prezentacji produktów leczniczych i suplementów diety w przedmiotowych folderach pozwalała zakwalifikować te gazetki reklamowe jako niedozwoloną z art. 94a p.f. reklamę aptek. Odnosząc się do zastosowania art. 129b p.f. Sąd wskazał, iż kara pieniężna, o której mowa w ww. artykule jest sankcją administracyjną za popełnienie deliktu administracyjnego - prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki. Odpowiedzialność zagrożona karą pieniężną jest tzw. odpowiedzialnością obiektywną. Jest to odpowiedzialność uzależniona od obiektywnego naruszenia normy zakazującej prowadzenia reklamy apteki i jej działalności a nie od niedostosowania się do zakazu prowadzenia reklamy wynikającego z decyzji administracyjnej. Na skutek uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] spółka z o.o. we [...], Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2017r. sygn. akt II GSK 4887/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że nie ulega też kwestii, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowano zarzut prowadzenie postępowania przeciwko podmiotowi nieistniejącemu, wyjaśniając w uzasadnieniu tegoż zarzutu, że z dniem [...] stycznia 2015 r. (zatem przed wydaniem zaskarżonej decyzji) spółka "[...] " jako spółka przejmowana uległa połączeniu z [...] jako spółką przejmującą – co zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego z dniem [...] lutego 2015 r. "[...] " spółka z o.o. w [...] została natomiast wykreślona z KRS z dniem [...] marca 2015 r., a wykreślenie uprawomocniło się z dniem [...] marca 2015 r. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku kwestie te nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji. Należy tymczasem wskazać, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podleganie karze pieniężnej - co było przedmiotem zaskarżonej decyzji – w rozpoznawanej sprawie wywodzono z treści art. 129b ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zgodnie z którym karze pieniężnej w określonej tym przepisem wysokości podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Zdaniem NSA nie ulega kwestii, że prawidłowe ustalenie i oznaczenie strony postępowania, jak i ustalenie czy nie utraciła ona w toku postępowania bytu prawnego, ma istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz.718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W wydanym w sprawie wyroku z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 4887/16 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotne znaczenie dla prawidłowego załatwienia sprawy ma prawidłowe ustalenie i oznaczenie strony postępowania, jak i ustalenie czy nie utraciła ona w toku postępowania bytu prawnego. Według art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia sankcję nieważności, za angażowanie do postępowania i w następstwie dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków, jednostki, która nie spełnia przesłanek przyznania w sprawie statusu strony Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (postanowienia), która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Podkreślić jeszcze należy, że przy zarzucie naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie chodzi o omyłkowe doręczenie decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną. Przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ma za zadanie wyeliminowanie przypadków, w których akt administracyjny nie mógł wywołać przewidzianych w nim skutków z uwagi na jego skierowanie do niewłaściwej osoby, niedysponującej uprawnieniami strony. Nie chodzi o omyłkę w doręczeniu aktu, względnie o braku podstaw do tegoż doręczenia lecz właśnie o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną. Jak wynika z informacji z Krajowego Rejestru Sądowego z dniem [...] stycznia 2015 r. spółka "[...]" jako spółka przejmowana uległa połączeniu z [...] jako spółką przejmującą. Zgodnie z informacją z Krajowego Rejestru Sądowego "[...]" spółka z o.o. w [...] została natomiast wykreślona z KRS z dniem [...] marca 2015 r., a wykreślenie uprawomocniło się z dniem [...] marca 2015 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że na dzień wydawania przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego decyzji z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], o nałożeniu na spółkę "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] za prowadzenie reklamy wskazanych w decyzji aptek ogólnodostępnych, kary pieniężnej w kwocie [...] zł, nie istniał podmiot do którego decyzja została skierowana. Zaistniała zatem przesłanka o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniajaca stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając odwołanie organ powinien dokonać oceny skutków matrialnoprawnych, a w konsekwencji także skutków procesowych połączenia spółek, jak i oceny ewentualnego następstwa prawnego w następstwie procedury połączenia spółek (art. 494 ksh). Wobec powyższego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...] zł stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi – [...]zł i kwotę [...] zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.2013.461 j.t.).