VI SA/Wa 823/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia postanawia odrzucić skargę G. F. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie tego organu o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej. Z akt sprawy wynika, że [...] kwietnia 2015 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. wydał postanowienie, w którym postawił skarżącemu zarzut popełnienia czynu zabronionego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. pozytywnie zaopiniował wniosek o cofnięcie koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., udzielonej skarżącemu na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. organ odmówił uzupełnienia ww. postanowienia na wniosek pełnomocnika. W ustawowym terminie pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie z jednoczesnym wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego przez Sąd Rejonowy [...], w którym jest oskarżonym. Postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Komendant Główny Policji odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie koncesji. Na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego wniósł zażalenie (pismo z 26 września 2016 r.). Postanowieniem z [...] października 2016 r. Komendant Główny Policji stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Pismem z 21 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia z [...] października 2016 r. wskazując, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości oraz rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] października 2016 r. Odpis postanowienia wraz z pouczeniem o terminie oraz sposobie jego zaskarżenia doręczono pełnomocnikowi skarżącego 10 stycznia 2017 r. W dniu 9 lutego 2017 r. (data stempla pocztowego) skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. Przedmiotem skargi jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] stycznia 2017 r. Nr [...], wydane na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 126 oraz art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.: dalej: k.p.a.). Zaskarżonym postanowienie organ odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] października 2016 r. nr [...] o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie tego organu z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie pozytywnego zaopiniowania wniosku o cofnięcie skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia realizowanych w formie bezpośredniej ochrony fizycznej. Zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Uwzględniając powyższe należy rozważyć, czy w sprawie niniejszej wyczerpane zostały środki zaskarżenia ustanowione przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego warunkujące dopuszczalność skargi. W tym celu wskazać należy, że postępowanie niniejsze toczy się w trybie nadzwyczajnym, chodzi bowiem o stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W świetle dotychczasowego orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Sądu Najwyższego, a także stanowiska doktryny nie budzi wątpliwości, że decyzje administracyjne wydane w postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, tj. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154, 155, 161-163 k.p.a.), jak również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej (art. 157 i 158 w zw. z art. 156 k.p.a.) są decyzjami "nowymi", wydanymi w "nowej sprawie" i w "nowym postępowaniu" (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2015 r., II GSK 1030/15). Zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Powyższe nie oznacza jednak, że w tym przypadku mamy do czynienia z rozpoznawaniem sprawy przez organ II instancji w administracyjnym toku instancji. Organ rozpoznaje sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji jako nową sprawę administracyjną, stąd też od decyzji wydanej w trybie art. 158 k.p.a. przysługują środki zaskarżenia przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem postępowaniem dwuinstancyjnym. Ażeby zatem skarżący mógł skutecznie wnieść skargę na taką decyzję do sądu administracyjnego, wcześniej musi wyczerpać środki odwoławcze to jest złożyć odwołanie ewentualnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1996 r., ONSA z 1997, nr 2, poz. 44). Zgodnie z art. 126 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. czyli w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159 z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Postanowienie z [...] października 2016 r. o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane zostało w oparciu o art. 134 w zw. z art. 141 § 1, art. 142 i 268a k.p.a. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie, było dopuszczalne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Jak wskazano powyżej postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia jest postępowaniem dwuinstancyjnym a zatem przed wniesieniem skargi skarżący zobowiązany był do wyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu przed organem właściwym w sprawie. Skoro organem orzekającym w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności był Komendant Główny Policji, a zatem centralny organ administracji rządowej, w myśl art. 127 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. od postanowienia wydanego w I instancji przez ministra (por. art. 5 § 1 k.p.a.) strona niezadowolona z postanowienia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odmawiając stwierdzenia nieważności postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania organ pouczył skarżącego o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Z akt sprawy wynika, że pismem z 17 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącego złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Zażalenie organ potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i po jego rozpoznaniu postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2017 r. Powyższe pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem przed rozpoznaniem przez organ środka odwoławczego od postanowienia z [...] stycznia 2017 r. (tj. przed 27 lutego 2017 r.) pismem z 9 lutego 2017 r. (data nadania pisma 9 lutego 2017 r.) skarżący wniósł skargę na postanowienie organu I instancji. Powyższe czyni skargę niedopuszczalną, z powodu braku uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji