VI SA/Wa 825/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska Przewłoka Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r., 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżących C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 8257 (osiem tysięcy dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Spółki C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w zawiadomieniu o przetargu zostały ustalone zarówno kryteria oceny ofert, jak też sposób wyboru najkorzystniejszej oferty. W ocenie organu są to kryteria obiektywne i niedyskryminujące żadnego uczestnika przetargu. Minister Finansów uznał za nieuzasadniony podnoszony przez C. Sp. z o.o. zarzut, że oferta przetargowa P. Sp. z o.o., której udzielił zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w [...], obarczona jest brakiem formalnym polegającym na niedołączeniu do niej dokumentów, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 16 a) ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 650 ze zm.) – dalej u.g.z.w.. Zdaniem organu, przepis ten wskazuje na przykładowy sposób udokumentowania legalności źródeł pochodzenia kapitału w postaci zaświadczenia urzędu skarbowego pokryciu udziałów lub akcji z ujawnionych źródeł dochodów. Nie jest to wskazanie wyczerpujące, zaś katalog dokumentów potwierdzających takie legalne pochodzenie kapitału ma charakter otwarty. Rolą Ministra Finansów jest ocena przedłożonych dokumentów w świetle zasady swobodnej oceny dowodów, a korzystając z tej zasady organ uznał, iż jeżeli struktura kapitału spółki została potwierdzona prawomocnymi decyzjami Ministra Finansów, a od ostatniej decyzji stan ten nie uległ zmianie, nie jest koniecznym każdorazowe załączanie do wniosku o udzielenie zezwolenia zaświadczenia z urzędu skarbowego. Powyższe utwierdziło w przekonaniu organ o tym, że oferta P. Sp. z o.o. nie zawierała braków formalnych w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 listopada 2008 r., na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił obie skargi. Zdaniem Sądu decyzja wydana na podstawie art. 24 ust. 1 u.g.z.w. ma charakter decyzji uznaniowej. Oznacza to, że Sąd I instancji ma ograniczony zakres kontroli, która sprowadza się do sprawdzenia dochowania przez organ reguł proceduralnych przy wydawaniu decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że podniesiony w skardze C. G. Sp. z o.o. zarzut naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 Kpa. nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącej Minister Finansów podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy wyborze najkorzystniejszej oferty organ kierował się wypełnieniem przez podmioty, biorące udział w przetargu, wszystkich pięciu kryteriów określonych w pkt 9 zawiadomienia o przetargu. Sąd uznał, że przyjęte przez organ kryteria oceny są prawidłowe oraz że określone zostały w sposób umożliwiający kontrolę sądową. Przechodząc bezpośrednio do zarzutów C. G. sp. z o.o. Sąd podniósł, że oferta P. sp. z o.o. została opracowana zgodnie z wytycznymi zawartymi w zawiadomieniu o przetargu. W swojej ofercie spółka ta przedstawiła sposób w jaki wyliczone zostały podane w ofercie kwoty planowanych przychodów i przewidywanej podstawy opodatkowania podatkiem od gier, a Minister Finansów nie miał podstaw do kwestionowania, że spółka nie uzyska deklarowanych wielkości. Sąd nie podzielił tym samym zarzutu, podniesionego w skardze C. G. sp. z o.o., że zaskarżona decyzja została wydana z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z tych względów, zdaniem Sądu, nie zasługiwała również na uwzględnienie skarga złożona przez spółkę C.. Ponadto Sąd uznał za chybiony zarzut tej spółki, że oferta przetargowa złożona przez P. Sp. z o.o. dotknięta jest brakiem formalnym polegającym na niedołączeniu do niej dokumentów, o których mowa jest w art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. Sąd podzielił argumentację organu powtarzając za organem, że wykazanie legalności źródeł pochodzenia kapitału nie musi nastąpić tylko i wyłącznie poprzez złożenie zaświadczenia z urzędu skarbowego, bowiem przepis ten nie zawiera zamkniętego katalogu wymaganych dokumentów. Skoro zatem P. Sp. z o.o. złożyła dwie prawomocne decyzje Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2006 r. i [...] grudnia 2006 r., przed wydaniem których badana była legalność źródeł pochodzenia kapitału tej spółki, a od wydania których stan ten nie uległ zmianie, Minister Finansów mógł – zdaniem Sądu - poprzestać na owych decyzjach. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła C. Sp. z o.o. w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów sądowych za wszystkie instancje według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1 pkt 16 a) w związku z art. 27a u.g.z.w., prowadzącą do bezzasadnego uznania, że w przypadku wspólnika będącego osobą fizyczną, przedstawiającego sobą co najmniej jedną setną wartości kapitału spółki, zaświadczenie z urzędu skarbowego o pokryciu udziałów lub akcji z ujawnionych źródeł przychodów nie jest niezbędnym elementem wniosku o udzielnie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, a także niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 5 u.g.z.w. poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji udzielającej zezwolenia, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do unieważnienia przetargu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że działalność w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest działalnością regulowaną, a jej podjęcie wymaga uzyskania zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów (art. 24 ust. 1 u.g.z.w.), przy czym ustawodawca zastrzegł prowadzenie takiej działalności wyłącznie dla podmiotów zorganizowanych jako spółki akcyjne lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Biorąc pod uwagę przepisy art. 27a, art. 32 ust. 1 pkt 16a) i b) w związku z art. 24 ust. 1, 1a i 2 u.g.z.w. decyzja udzielająca zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności we wskazanym zakresie ma zabezpieczać i zapewniać legalność źródeł kapitału spółek taką działalność prowadzących. NSA podkreślił, że działalność gospodarcza w zakresie uregulowanym w ustawie o grach i zakładach wzajemnych pozostaje w ścisłym związku z pochodzeniem kapitału podmiotów prowadzących tę działalność i nie może być obojętne z punktu widzenia interesu publicznego pochodzenie kapitału przepływającego do danej spółki. Jak dalej zauważył NSA, Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że udziałowcami P. sp. z o.o., która wygrała przetarg są osoby reprezentujące sobą co najmniej jedną setną wartości kapitału spółki i co nie jest sporne, spółka ta nie załączyła do wniosku o udzielenie zezwolenia zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym stanowi art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. Sąd I instancji podzielił zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko organu i stwierdził, że "wykazanie legalności źródeł pochodzenia kapitału nie musi być bezwzględnie tylko wykazane poprzez złożenie zaświadczenia z urzędu skarbowego, albowiem przepis art. 32 ust. 1 pkt 16a) u.g.z.w. nie zawiera zamkniętego katalogu wymaganych dokumentów". Sąd ten uznał, że złożenie dwóch prawomocnych decyzji Ministra Finansów z sierpnia i grudnia 2006 r., przed wydaniem których organ badał okoliczność legalności pochodzenia kapitału spółki, było wystarczające. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rozpoznając ponownie sprawę ze skarg C. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Sąd orzeka o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia w sposób określony w art. 134 § 1 p.p.s.a., tzn. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie jednak do art. 190 p.p.s.a. Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2010 r. W poddanej kontroli sądowej sprawie, Minister Finansów decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. udzielił zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach firmie P. Sp. z o.o. i odmówił udzielenia zezwolenia w tym zakresie pozostałym uczestnikom przetargu, w tym między innymi skarżącej spółce C.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że komisja przetargowa wybrała jednogłośnie jako najkorzystniejszą ofertę P. Sp. z o.o., ponieważ spółka ta zadeklarowała najwyższe przychody z gier oraz podstawę opodatkowania podatkiem od gier możliwe do zrealizowania, przy maksymalnej liczbie eksploatowanych automatów w ilości 70 sztuk oraz szacunkowej, dużej liczbie zatrudnionych 30 osób. Stwierdzić należy, iż specyficzna i wrażliwa działalność, jaką jest prowadzenie gier hazardowych wymaga, ze względu na ochronę interesu publicznego i interesu państwa, szczególnie wnikliwego nadzoru co do legalności prowadzenia takiej działalności między innymi w celu zapobieżenia przepływu kapitału z niewiadomych źródeł pochodzenia. Spółki ubiegające się o udzielenie zezwolenia na działalność określoną w ustawie o grach i zakładach wzajemnych i składające wniosek o wydanie takiego zezwolenia, niezależnie od tego czy wniosek rozpatrywany jest jako wniosek pojedynczy, czy złożony w wyniku ogłoszonego przetargu, obowiązane są spełnić szereg warunków formalnych, a między innymi obowiązane są dołączyć do wniosku, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 16a) i b) u.g.z.w., dokumenty potwierdzające legalność źródeł pochodzenia kapitału, a w szczególności: a) w przypadku wspólnika będącego osobą fizyczną przedstawiającego sobą co najmniej jedną setną wartości kapitału spółki – zaświadczenie z urzędu skarbowego o pokryciu udziałów lub akcji z ujawnionych źródeł przychodów i b) w przypadku wspólników będących osobami prawnymi – sprawozdanie finansowe sporządzone w sposób określony w odrębnych przepisach. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika ze stanu faktycznego, udziałowcami P. sp. z o.o., która wygrała przetarg są osoby reprezentujące sobą co najmniej jedną setną wartości kapitału spółki i co nie jest sporne, spółka ta nie załączyła do wniosku o udzielenie zezwolenia zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym stanowi art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. Organ rozstrzygając kwestię udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, przyjął, że wykazanie legalności źródeł pochodzenia kapitału nie musi być bezwzględnie tylko wykazane poprzez złożenie zaświadczenia z urzędu skarbowego, albowiem przepis art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. nie zawiera zamkniętego katalogu wymaganych dokumentów. Organ uznał jednocześnie, że złożenie dwóch prawomocnych decyzji Ministra Finansów z sierpnia i grudnia 2006 r., przed wydaniem których badana była okoliczność legalności pochodzenia kapitału spółki, było wystarczające. W ocenie Sądu dokonana przez organ wykładnia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. jest błędną, a przemawia za tym wykładnia gramatyczna cyt. przepisu. Posługując się tą wykładnią należy stwierdzić, że prawodawca zobowiązał wskazane w pkt a) i b) spółki (zarówno spółki, których udziałowcami są m.in. osoby fizyczne reprezentujące ponad jedną setną kapitału, jak też spółki, których udziałowcami są osoby prawne) do przedstawienia dokumentów dowodzących legalności źródeł pochodzenia kapitału, identyfikując wskazane w pkt a) i b) dokumenty jako te, które poprzez użycie słów "a w szczególności" należy załączyć i nie wymieniając innych, których dodatkowe załączenie jest możliwe. W przypadku spółek, w których wspólnik reprezentuje sobą jedną setną wartości kapitału spółki, niezbędne jest zatem załączenie zaświadczenia z urzędu skarbowego, a w odniesieniu do spółek, w których wspólnicy są osobami prawnymi – załączyć należy sprawozdanie finansowe. Użycie przez prawodawcę w cyt. przepisie zwrotu "a w szczególności" wskazuje na określony dokument jako ten, który załączony być powinien. Na tak rozumianą treść komentowanego przepisu wskazał w swoim orzeczeniu z dnia 12 lutego 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 448/07. W orzeczeniu tym NSA zgodził się ze stanowiskiem WSA (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. sygn. akt 422/07), iż w świetle treści art. 32 ust. 1 pkt 16 b) u.g.z.w. dołączenie przez spółkę, w której udziałowcami są osoby prawne, sprawozdania finansowego jest nakazem, choć przedstawienie tego dokumentu nie ogranicza możliwości organu do badania także innych dokumentów dla ustalenia legalności pochodzenia kapitału. Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku, sprawozdanie finansowe, o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 16 b) u.g.z.w. stanowi jeden z dokumentów potwierdzających legalność źródła pochodzenia kapitału danej spółki, lecz nie przesądza o uznaniu tej okoliczności za udowodnioną. Oznacza to jedynie, iż podmiot ubiegający się na podstawie art. 24 ust. 1 u.g.z.w. o wydanie zezwolenia może również złożyć inne poza wskazanym zaświadczeniem (lub sprawozdaniem finansowym) dokumenty umożliwiające właściwemu organowi ocenę spełnienia przez ten podmiot warunku wykazania legalności źródeł pochodzenia kapitału. Ubocznie wskazać należy, iż jak wynika z uzasadnień powołanych wyroków NSA i WSA, Minister Finansów w kontrolowanej wówczas sprawie prezentował identyczne stanowisko, które w rozpatrywanej sprawie uległo zmianie. Zaprezentowana w niniejszym orzeczeniu wykładnia art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. nie powinna budzić wątpliwości, tym bardziej że zapewnia ona, w przypadku zezwolenia udzielonego w wyniku ogłoszonego przetargu, zachowanie zasady równego traktowania konkurujących ze sobą spółek poprzez stawianie im takich samych wymagań formalnych. Zaakceptowanie stanowiska, zgodnie z którym część ubiegających się o zezwolenie podmiotów ma przedstawiać zaświadczenia lub sprawozdania finansowe, a inne spółki mogą wykorzystać dokumenty, w tym decyzje, uzyskane w poprzednich postępowaniach kłóci się z obowiązkiem równego traktowania, a może wręcz w stosunku do niektórych uniemożliwić złożenie kompletnego wniosku w oznaczonym w przetargu czasie. W końcu gdyby przyjąć, iż wydane w poprzednim postępowaniu decyzje konsumują obowiązek złożenia dokumentu dowodzącego legalności pochodzenia kapitału danej spółki, to z uwagi na różnicę w czasie pomiędzy wydaniem poprzedniej decyzji, a nowym postępowaniem i ewentualne możliwe zmiany kapitałowe w tym czasie, przewidziany art. 27a pkt 1) u.g.z.w. rygor udokumentowania legalności źródeł pochodzenia kapitału mógłby zostać ostatecznie nie zachowany. Rekapitulując, organ nieprawidłowo przyjął, iż oferta przetargowa spółki P. wolna jest od braków formalnych polegających na niedołączeniu do niej dokumentów, o których jest mowa w art. 32 ust. 1 pkt 16 a) u.g.z.w. i w konsekwencji po przeprowadzeniu postępowania przetargowego udzielił tej spółce wnioskowanego przez nią zezwolenia, skoro z treści tego przepisu wynika jednoznacznie obowiązek załączenia do oferty zaświadczenia z urzędu skarbowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. O niewykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 p.p.s.a.