VI SA/Wa 831/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 29 października 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały o zawieszeniu adwokata w czynnościach zawodowych oddala skargę Zaskarżoną uchwałą z [...] marca 2018 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (dalej "Prezydium NRA") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w K. (dalej "ORA") z [...] listopada 2016 r., którą zawieszono adw. G. K. (dalej "Skarżąca") w czynnościach zawodowych. Jako podstawę skarżonej uchwały wskazano art. 58 pkt. 8 p.o.a. oraz art. 156 i art. 157 § 1 i § 3 k.p.a. Do podjęcia skarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktyczno-prawnym. W styczniu 2005 r. Skarżąca uzyskała wpis na listę adwokatów Izby Adwokackiej w K. (dalej "Izba"). W lipcu 2016 r. Izba poinformowała Skarżącą, że zalega z zapłatą składek samorządowych za okres większy niż 6 miesięcy, tj. od sierpnia 2013 r. do lutego 2015 r. oraz od kwietnia do czerwca 2016 r. (4.205 złotych) i wezwała ją do uregulowania tej zaległości w terminie 7 dni. Izba poinformowała jednocześnie, że stosownie do art. 44 pkt 3 Prawa o adwokaturze, ORA może zawiesić Skarżącą w czynnościach zawodowych do czasu uiszczenia ww. należności, jeżeli pomimo wezwania nie zostanie ona uregulowana. Wezwanie to Skarżąca odebrała 26 lipca 2016 r. Uchwałą z [...] listopada 2016 r., na zasadzie art. 44 ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze, ORA zawiesiła Skarżącą w czynnościach zawodowych. W uzasadnieniu wskazała, że Skarżąca została wezwana do uregulowania zaległych składek w kwocie 4.205 złotych, tj. za okres od sierpnia 2013 r. do czerwca 2016 r. – dłuższy niż 6 miesięcy, jednakże w żaden sposób nie zareagowała na to wezwanie, a należność nie została uregulowana. Od zawieszenia Skarżąca odwołała się zarzucając, że w uchwale wskazano błędny okres zadłużenia. Podniosła, że przedstawiła dowody wpłaty składek za okres od sierpnia 2013 r. do lutego 2014 r. Prezydium NRA, uchwałą z [...] maja 2017 r., utrzymało w mocy zawieszenie Skarżącej w czynnościach zawodowych. Podano, że na dzień 15 grudnia 2016 r. zadłużenie Skarżącej znacznie przekraczało okres 6 miesięcy i wynosiło 5.443 złotych. W grudniu 2017 r., na postawie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium NRA z [...] maja 2017 r. oraz uchwały ORA z [...] listopada 2016 r. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 18 lipca 1985 r. sygn. akt I PA 20/85 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z 23 października 1986 r. sygn. akt III PZP 63/86, w których stwierdzono, że w sprawach o zapłatę składek członkowskich właściwa jest droga sądowa, a do egzekucji uprawniony jest komornik, nie rada adwokacka. Skarżąca zarzuciła brak uprawnień po stronie organów samorządu adwokackiego do procedowania w przedmiocie jej zadłużenia. Nadto podniosła, że Kodeks cywilny nie przewiduje "rygoru zawieszenia do czasu zapłaty". Prezydium NRA odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] listopada 2016 r., zawieszającej Skarżącą w czynnościach zawodowych, wskazało, że uchwała ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ORA. Zatem uchwała ta nie istnieje już w obrocie prawnym. Odnośnie zaś stwierdzenia nieważności swojej uchwały z [...] maja 2017 r. Prezydium NRA wskazało, że w tym zakresie władna jest Naczelna Rada Adwokacka. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie uchwały Prezydium NRA z [...] marca 2018 r. Podniosła, że uchwała ORA z [...] listopada 2016 r., zawieszająca ją w czynnościach zawodowych, została uchwałą Prezydium NRA z [...] maja 2017 r. utrzymana w mocy, a nie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak wskazano to w skarżonej uchwale z [...] marca 2018 r. Zarzuciła więc nieważność skarżonej uchwały, jako wydanej na postawie nieistniejącej uchwały. W uzupełnieniu skargi, w piśmie z 25 października 2018 r., Skarżąca zarzuciła, że skarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 59 p.a., tj. w nieprawidłowym składzie. W piśmie z 23 września 2019 r. podniosła zaś, że organy samorządu adwokackiego nie są uprawnione do procedowania w sprawie roszczeń o zapłatę składek korporacyjnych, bowiem należy to do sądów powszechnych. W odpowiedzi na skargę Prezydium NRA wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej. Na wstępie Prezydium NRA przyznało, że istotnie w uzasadnieniu skarżonej uchwały błędnie wskazano, że uchwała ORA z [...] listopada 2016 r. została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia ORA. W rzeczywistości uchwała ta, zawieszająca Skarżącą w czynnościach zawodowych, została utrzymana w mocy uchwałą z [...] maja 2017 r. i do chwili obecnej funkcjonuje w obrocie prawnym. Powyższe w ocenie organu nie zmienia jednak skarżonego rozstrzygnięcia – odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności uchwały ORA z [...] listopada 2016 r., bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji ostatecznych, a uchwała ORA z [...] listopada 2016 r., jako wydana przez organ pierwszej instancji, takiego przymiotu nie ma. Prezydium NRA podtrzymało stanowisko, że w zakresie procedowania wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Prezydium NRA z [...] maja 2017 r. władna jest Naczelna Rada Adwokacka, a nie Prezydium NRA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem skarżona uchwała nie narusza przepisów prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie. Kwestionowaną uchwałą Prezydium NRA odmówiło Skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA z uwagi na fakt, że – jak pierwotnie ustalono, uchwała ORA została wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę wskazano zaś, że uchwała ORA wprawdzie nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, jednakże, jako że nie ma przymiotu rozstrzygnięcia ostatecznego, nie może być przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, dlatego też odmowa wszczęcia tego postępowania jest prawidłowa. Sąd stwierdza, że z nadesłanych akt administracyjnych bezspornie wynika, że uchwała ORA, zawieszająca Skarżącą w czynnościach zawodowych adwokata, nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale w skutek rozpoznania złożonego od niej odwołania, uchwałą Prezydium NRA z [...] maja 2017 r., utrzymana w mocy. Błędnym jest zatem ustalenie Prezydium NRA, przyjęte w skarżonej uchwale, że odmowa wszczęcia żądanego przez Skarżącą postępowania nadzwyczajnego była uzasadniona faktem, że przedmiot wniosku o stwierdzenie nieważności nie istnieje. W realiach niniejszej sprawy, odpowiedzi wymaga pytanie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały ORA, skierowany do Prezydium NRA był niedopuszczalny przedmiotowo z innej przyczyny, niż wyeliminowanie przedmiotu z obrotu prawnego. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność, o czym mowa w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.". Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji winny - stojąc na straży praworządności - podjąć wszelkie niezbędne kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes obywateli. W świetle art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji, opartych na decyzji, stosunków prawnych. Służy ona (zasada) realizacji takich wartości, jak ochrona porządku prawnego; ochrona praw nabytych; pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego; zaufanie do organów państwa; zaufanie do prawa. Warto zaznaczyć, że wadą nieważności obarczone jest postępowanie, które dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 §1 pkt 3 k.p.a.). Przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję nie tylko na samą decyzję, ale również na sprawę, którą ona załatwia - rozstrzyga. Na uwagę zasługuje także to, że przepis art. 156 k.p.a., odmiennie niż np. art. 145 k.p.a., nie zawiera zastrzeżenia wprost, że stwierdzenie nieważności odnosi się tylko do decyzji ostatecznej, tj. decyzji, od której nie służy odwołanie (art. 16 k.p.a.). Oznacza to, że co do zasady Kodeks nie wyklucza możliwości stwierdzenia nieważność decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym ogólnym. Jednakże wybór sposobu wzruszenia takiej decyzji należy do strony postępowania i musi on być skonkretyzowana do jednego trybu – nadzwyczajnego, bądź odwoławczego. Warunkiem zastosowania bowiem trybu nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji nieostatecznej jest to, aby wcześniej nie zostało uruchomione postępowanie odwoławcze od takiej decyzji, które zawsze ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru (por. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 857; zob. też wyrok NSA z 5 stycznia 1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982/1, poz. 5). A contrario złożenie od nieostatecznej decyzji odwołania czyni, że tryb nadzwyczajny (np. o stwierdzenie nieważności) w odniesieniu do tej samej decyzji jest niedopuszczalny. Zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozumie się jako dwuinstancyjność pełną, połączoną z uprawnieniem organu odwoławczego do ponownego rozpatrzenia istoty sprawy po raz drugi. Organ odwoławczy nie jest zatem ograniczony do zbadania, kontroli prawidłowości postępowania i zastosowania przepisów prawa materialnego przez organ niższej instancji, ale ma możliwość zbadania sprawy całkowicie samodzielnie, a w konsekwencji orzeczenia co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. To czyni, że organ administracyjny w ramach postępowania odwoławczego, stojąc na straży praworządności, bada legalność rozstrzygnięcia, od którego wniesiono odwołanie, w najszerszym zakresie, także obejmującym wady nieważnościowe wskazane w art. 156 k.p.a. W toku postępowania drugoistancyjnego brane są zatem pod uwagę nie tylko zastrzeżenia zgłoszone przez stronę w odwołaniu, ale również inne uchybienia, jakie organ drugiej instancji winien dostrzec i wziąć pod rozwagę z urzędu. Zatem, jeżeli nawet wnoszący odwołanie nie powoła się na żadne wady, które w art. 156 k.p.a przesądzają o nieważności decyzji, to organ drugiej instancji i tak winien je dostrzec i uwzględnić z urzędu, w przeciwnym razie naraża się na zarzut naruszenia prawa. Powyższe implikuje ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że wniesienie w otwartym terminie do złożenia odwołania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, bez jednoznacznego wskazania, że strona faktycznie żąda wszczęcia postępowania nadzwyczajnego sprawia, że organ takie żądanie ma rozpoznać jako odwołanie, które daje stronie gwarancję szerszego zbadania sprawy – decyzji, bowiem obliguje organ do ponownego jej rozpatrzenia, a nie ograniczenia się wyłącznie do zbadania przesłanek z art. 156 k.p.a. Przenosząc wskazane uwagi na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że skoro Skarżąca, od uchwały ORA zawieszającej ją w czynnościach zawodowych adwokata, skutecznie wniosła odwołanie, wynikiem czego uchwała ta została utrzymana w mocy uchwałą Prezydium NRA z [...] maja 2017 r., to nie ma obecnie możliwości skutecznego wzruszenia jej w trybie art. 156 k.p.a. Uchwała ORA została poddana kontroli instancyjnej i utrzymana w mocy przez Prezydium NRA. Wobec tego Skarżąca nie mogła skutecznie żądać poddania tej samej uchwały ORA badaniu w trybie nadzwyczajnym, gdyż Prezydium NRA rozpoznając odwołanie, z urzędu, brało pod uwagę ewentualną nieważność uchwały zawieszającej Skarżącą w czynnościach zawodowych adwokata. Z powyższych względów Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały ORA z [...] listopada 2016 r., którą zawieszono Skarżącą w czynnościach zawodowych adwokata, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, jest prawidłowa. Wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności tej uchwały, z uwagi na rozpoznanie wniesionego od niej uprzednio odwołania, czyniło niedopuszczalnym wniosek Skarżącej. Na marginesie Sąd wskazuje, choć okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy przez Sąd, że w podstawie prawnej skarżonej uchwały został wskazany nieistniejący, w dniu jej podejmowania, przepis tj. art. 157 § 3 k.p.a., który uchylono nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego, która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Sąd zauważa przy tym, że po wskazanej nowelizacji do odmowy wszczęcia postępowania zastosowanie ma przepis art. 61a k.p.a. Do nowelizacji Kodeksu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następowała, w myśl art. 157 § 3 k.p.a., w drodze decyzji. W literaturze i orzecznictwie (por. np. J. Borkowski/B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 894; M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks..., s. 1110 i n.; uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09, ONSA WSA 2010/2, poz. 18) podnoszono, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności była wydawana z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Uchylenie tego przepisu pociągnęło za sobą konsekwencje w postaci tego, że odmowa taka następuje obecnie na zasadach ogólnych, a więc zastosowanie musi mieć art. 61a k.p.a. - organ odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, gdy żądanie pochodzi od podmiotu niemającego w sprawie interesu prawnego lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W wyroku NSA z 14 listopada 2017 r., II OSK 2821/16, LEX nr 2443026, przyjęto, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (...) powinno być załatwione przez wydanie na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania". Teza ta jest zresztą oparta na uchwale NSA z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, którą podjęto wszak w poprzednim reżimie, ale obowiązującej dziś z uwzględnieniem ww. zmiany, w której przyjęto, że żądanie wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności powinno zostać załatwione odmownie wówczas, gdy w rezultacie badania zawartości żądania organ ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd nie znalazł usprawiedliwienia dla zarzutu naruszenia art. 59 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (j.t. Dz.U. z 2017, poz. 2368), dalej "p.a.", tj. jakoby skarżona uchwała Prezydium NRA została wydana w niewłaściwym składzie. Skarżąca podniosła, że Prezydium NRA składa się z 8 osób, zaś skarżona uchwała została uchwalona w składzie sześcioosobowym. W myśl art. 59 p.a. Naczelna Rada Adwokacka wybiera ze swego grona dwóch wiceprezesów (2), sekretarza (1), skarbnika (1), zastępcę sekretarza (1) oraz dwóch członków (2), którzy łącznie z prezesem (1) stanowią Prezydium NRA. Stosownie zaś do § 13 pkt 2 Regulaminu działania organów adwokatury i organów izb adwokackich, znanego Skarżącej z racji przynależności do adwokatury, Prezydium NRA podejmuje decyzje w formie uchwały większością głosów, przy obecności co najmniej połowy liczby członków, w tym prezesa NRA lub jednego z wiceprezesów. Sąd mając tą regulację na uwadze, badając tryb wydania skarżonej uchwały, stwierdza, że została ona podjęta prawidłowo. Na koniec, choć sprawa dotyczy kwestii procesowych – odmowy wszczęcia postępowania, odnośnie zarzutu skargi, że organy samorządu adwokackiego nie są uprawnione do procedowania w sprawie roszczeń o zapłatę składek korporacyjnych, bowiem należy to do sądów powszechnych zakresu, Sąd zauważa, że uprawnienia organów samorządu adwokackiego do żądania płacenia składek korporacyjnych wynikają wprost z art. 44. p.a. Przepis ten, określający kompetencje okręgowej rady adwokackiej, w pkt 3 wskazuje, że okręgowa rada adwokacka może zawiesić w czynnościach zawodowych, do czasu uiszczenia należności, adwokata, który zalega - pomimo wezwania - z zapłatą składki dłużej niż 6 miesięcy. W ocenie Sądu rację ma Prezydium NRA twierdząc, że wniosek o stwierdzenie nieważności jego uchwały z [...] maja 2017 r. został skierowany do niewłaściwego organu. Zgodnie z art. 58 pkt 2 p.a. nadzór nad działalnością Prezydium NRA sprawuje Naczelna Rada Adwokacka. Zatem wniosek Skarżącej w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały Prezydium NRA z [...] maja 2017 r. Skarżąca winna była skierować do Naczelnej Rady Adwokackiej. Skoro jednak uczyniła to do Prezydium NRA, to Prezydium NRA winno było zastosować przewidziany na taką okoliczność tryb z art. 66 k.p.a. Reasumując Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie wydano prawidłowe rozstrzygnięcie – uchwałę odmowną, która podjęta została w prawidłowym składzie i trybie. Prezydium NRA dopuściło się wskazanych powyżej uchybień, te jednak nie miały tego rodzaju wagi, że wpływałby na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił, jako że nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.