VI SA/Wa 837/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2008 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu zakładu ubezpieczeń nie znającego języka polskiego postanawia: umorzyć postępowanie sądowoadministracyjne VI SA/WA 837/08 Uzasadnienie Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych decyzją z [...] lipca 2005 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję tego organu z [...] kwietnia 2005 r. nr [...], którą organ ten, działając na podstawie art. 27 ust. 3a w związku z art. 203 ust. 1 i art. 27 ust. 7 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm.) – zwana dalej "ustawą o działalności ubezpieczeniowej" oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z ze zm.) – cytowany dalej jako "kpa" odmówił wyrażenia zgody na: 1) odstąpienie wobec prezesa zarządu E. F., od określonego w art. 27 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymogu posiadania udowodnionej znajomości j. polskiego oraz 2) powołanie tej osoby na prezesa zarządu strony skarżącej. U podstaw podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu 5 października 2004 r. strona skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na ponowne powołanie na prezesa zarządu E. F. oraz o odstąpienie wobec niego od wymogu znajomości j. polskiego, a to w związku z uregulowaniami zawartymi w art. 27 ust. 3, art. 27 ust. 3 a i art. 27 ust. 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych stwierdziła, że odstąpienie wobec prezesa zarządu, w trybie art. 27 ust. 3 a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, od wymogu znajomości j. polskiego ma charakter wyjątkowy. W ocenie organu, w świetle zgromadzonych danych dotyczących działalności strony skarżącej, w tym w szczególności pogarszających się wskaźników finansowych, jak również zaostrzającej się konkurencji pomiędzy zakładami ubezpieczeń i ekspansywnej polityki rynkowej spełnienie wymogu znajomości języka polskiego przez prezesa zarządu ma charakter konieczny. Na decyzję organu strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2005 r. Strona skarżąca zarzuciła między innymi naruszenie art. 27 ust. 3 a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1760/05 uchylił decyzję obydwu instancji oraz stwierdził, że decyzje te nie podlegają wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Na powyższy wyrok organ administracji publicznej wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r,. sygn. akt II GSK 62/06 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, polegający na błędnej jego wykładni za uzasadniony. Podniósł między innymi, iż przystąpienie w dniu 1 maja 2004 r. dziesięciu nowych państw do Unii Europejskiej nie otworzyło w pełni obywatelom tych państw dostępu do rynków pracy państw "starych" członków Unii. Po ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1171/06 oddalił skargę. Sąd stwierdził, że chybiony jest zarzut strony skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. W ocenie Sądu wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zasadą jest, aby prezes zarządu i jeszcze jeden członek zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń posiadali znajomość języka polskiego. Nie jest to jednak zasada bezwzględnie obowiązująca, albowiem art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej przewidziane zostało odstępstwo. Na powyższe rozstrzygnięcie strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, Naczelny Sad Administracyjny wyrokiem z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 164/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądził od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny ma obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny wynika z akt i czy uwzględniając stan prawny istniejący we wskazanej wyżej dacie podjęte przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcie jest zgodne z obowiązującym prawem. Tym samym należy stwierdzić, że zmiana stanu faktycznego lub stanu prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu lub po podjęciu zaskarżonej czynności nie podlega uwzględnieniu przez organ administracji publicznej ani przez sąd administracyjny. W wyroku tym Sąd wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął dwa różne ustalenia dotyczące stanu faktycznego. Z jednej strony Sąd ten wskazał na okoliczności dotyczące wskaźników finansowych strony skarżącej i zjawiskami bądź tendencjami występującymi w pewnym okresie czasu na tzw. rynku ubezpieczeniowym. Z drugiej zaś wskazano na ustalenia dotyczące oceny działalności E. F., jako prezesa zarządu i ustalenia dotyczące sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniejąca rozbieżność w zakresie ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stosowania normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej, wobec braku odniesienia się do tych rozbieżności przez organ nadzoru i zaakceptowania tychże uchybień przez Sąd I instancji, czyni zasadnym zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. Wadliwość w zakresie oceny stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy doprowadziła także do uchybień w zakresie prawidłowego zastosowania normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, że sąd administracyjny jest zobowiązany do przeanalizowania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skonfrontowania ich z ustaleniami organu i materiałem dowodowym zgromadzonym w danej sprawie. Wskazał również, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczy nie tylko przytoczenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organ administracji publicznej, ale dotyczy także oceny tych ustaleń pod względem zgodności z przepisami prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazane wyżej uchybienia w zakresie ustaleń faktycznych i brak odniesienia się w uzasadnieniu do tych uchybień czynią także zasadnym zarzut naruszenia normy art. 141 § 4 p.p.s.a. W podjętym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska zaprezentowanego przez organ nadzoru i zaakceptowanego przez Sąd I instancji, iż nadzór ostrożnościowy należy wiązać nie tyle z zagrożeniami realnymi co z zagrożeniami hipotetycznymi. Sąd ten podkreślił, że okolicznością pozostającą poza sporem jest to, że funkcjonowanie każdego zakładu ubezpieczeń związane z wykonywaniem działalności ubezpieczeniowej wiąże się z określonym ryzykiem występowania szeregu zagrożeń dla sytuacji finansowej zakładu ubezpieczeń i to bez względu na to, czy na czele zarządu spółki stoi osoba posiadająca udokumentowaną (udowodnioną) znajomość języka polskiego, czy też prezesem zarządu jest osoba zwolniona z tego obowiązku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poza sporem pozostaje również okoliczność, że w ustawie o działalności ubezpieczeniowej, ani w żadnym innym akcie prawnym nie odnajdujemy definicji ustawowego pojęcia "nadzoru ostrożnościowego". Oznacza to, że ustawowa przesłanka warunkująca odstąpienie od zasady posiadania przez kandydata na prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń udowodnionej znajomości języka polskiego, jest ustawowym pojęciem niedookreślonym. Ponadto art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej zawiera dość nieprecyzyjne pojęcie "niezbędności". Instytucja prawna zawarta w tej normie prawnej winna podlegać ścisłej wykładni w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, iż organ nadzoru obowiązany był uwzględnić niekorzystne zjawiska, z których mogło wyniknąć jakieś zagrożenie. Sąd ten podkreślił, że nie chodzi tutaj o jakiekolwiek hipotetyczne zagrożenie, ale o takie hipotetyczne zagrożenia, które pozostają w związku przyczynowo-skutkowym ze stwierdzonym brakiem udowodnionej znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. Jak podkreślił Sąd, istnienie owego związku przyczynowo-skutkowego jest stanem hipotetycznym, dotyczy bowiem hipotetycznego zagrożenia w powiązaniu z udowodnionym brakiem znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ nadzoru nie wykazał, że ustalenia faktyczne w zakresie zagrożeń w sferze finansowej zakładu ubezpieczeń pozostają w związku przyczynowym z ustaleniami faktycznymi w zakresie udowodnionego braku znajomości języka polskiego przez kandydata na stanowisko prezesa zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń. Zdaniem Sądu, okoliczność ta ma o tyle jeszcze istotne znaczenie, że ustalone hipotetyczne zagrożenia pozostają w związku z działalnością zakładu ubezpieczeń, w którym E. F. nie znając języka polskiego pełnił funkcję prezesa zarządu. Z powyższych względów zasadnym także okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnej wykładni normy art. 27 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o wykładnie podjętego przez ten Sąd wyroku z dnia 10 października 2007 r. Jednocześnie w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, mającej miejsce w dniu 17 stycznia 2008 r. organ złożył kopię pisma strony skarżącej z dnia 22 listopada 2008 r., w którym informuje ona o rezygnacji z pełnienia funkcji członka i prezesa zarządu od dnia 30 listopada 2007 r. Z uwagi na powyższe, organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast skarżąca wniosła o rozpoznanie sporawy, z uwagi na jej znaczenie dla niej. Mając na uwadze wskazane czynności prawne, postępowanie sądowoadministracyjne zostało zawieszone postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. na okres rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku o wykładnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 stycznia 2008 r. oddalił wniosek o wykładnię wyroku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2008 r. podjął postępowanie sądowoadministracyjne i skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie. W jej toku, skarżący podtrzymał skargę, natomiast organ ponownie wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, wskazując na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuję: W myśl art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) – dalej "p.p.s.a", Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], którą organ ten odmówił wyrażenia zgody na: 1. odstąpienie wobec prezesa zarządu E. F. , od określonego w art. 27 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymogu posiadania udowodnionej znajomości j. polskiego oraz 2. powołanie tej osoby na prezesa zarządu strony skarżącej. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 27 ust. 3a w związku z art. 203 ust. 1 i art. 27 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Z dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego wynika, że 28 września 2004 roku E. F. został powołany przez Radę Nadzorczą strony skarżącej na stanowisko Prezesa Zarządu, na kolejną trzyletnią kadencję. Z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu E. F. zrezygnował z dniem 30 listopada 2007 r., to jest przed upływem 3 letniego okresu, na który został powołany. Rezygnacja nastąpiła po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 10 października 2007 r., którym uchylony został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W dacie wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyekspirował także termin powołania E. F. na stanowisko prezesa. Upłynął bowiem trzyletni termin powołania. Okoliczności powyższe wskazują, że zarówno rezygnacja jak i upływ terminu powołania do pełnienia funkcji Prezesa Zarządu G. S.A. E. F. nastąpiły w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Sytuację tę może wywołać jedynie zdarzenie zaszłe w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznawania skargi.(...) W przepisie tym chodzi o zdarzenia będące przeszkodami o charakterze trwałym, powodującymi niemożność dalszego toku postępowania (tak J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawnicze, Warszawa 2004, str. 235, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., III SA 1600/02). W sprawie niniejszej, nie budzi wątpliwości fakt przeprowadzenia przez organ postępowania administracyjnego w sprawie złożonego wniosku przez skarżącą spółkę, które dotyczyło wyrażenia zgody na powołanie indywidualnie wskazanej osoby na stanowisko członka zarządu, na ściśle określony czas oraz odstąpienie przez organ od wymogu znajomości przez nią języka polskiego. Nie ulega również wątpliwości, że E. F. zakończył pełnienie funkcji Prezesa Zarządu strony skarżącej. Upłynął także termin powołania go do pełnienia funkcji Prezesa Zarządu G. S.A. Okoliczności powyższe wskazują na to, że postępowanie, którego przedmiotem było wyrażenie przez organ nadzoru zgody na powołanie członka zarządu oraz odstąpienie od wymogu znajomości języka polskiego, stało się bezprzedmiotowe. Należy bowiem uznać, że rezygnacja z dniem 30 listopada 2007 r. z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu skarżącej spółki i upływ terminu powołania, mieści się w przewidzianej w art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przyczynie uzasadniającej umorzenie postępowania. Okoliczność ta wywołała istotną zmianę stanu faktycznego sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Rezygnacja E. F. z pełnienia tej funkcji oraz upływ terminu powołania oznacza, że przestał istnieć przedmiot postępowania, a co za tym idzie – w rozumieniu powołanego przepisu - postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Zrealizowała się materia postępowania przez upływ kadencji powołania i rezygnację w czasie jej trwania z pełnienia funkcji Prezesa Zarządu. Zaistniałe zdarzenia stały się przeszkodą i to o charakterze trwałym, skutkującą niemożnością dalszego postępowania. Bezprzedmiotowość, o której wyżej mowa, wystąpiła dopiero w toku ponownego rozpoznawania skargi, a więc w toku postępowania i nie istniała przed jego wszczęciem. Spełnione zostały zatem przesłanki umorzenia postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.