VI SA/Wa 838/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej T. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 2517 (dwa tysiące pięćset siedemnaście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. T. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwana dalej skarżącą – wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], którym organ stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W wyniku przeprowadzonej kontroli drogowej w dniu [...] lipca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w W. stwierdził wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek, wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz z naruszeniem zakazu: umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pismem z dnia [...] października 2008 r. skarżąca, reprezentowana przez Ł. B. wniosła odwołanie od podanej decyzji, w którym zawarła informację, że oryginał pełnomocnictwa udzielonego jej przez skarżącą spółkę przedłożył do sprawy Nr [...]. Do powyższego odwołania załączyła wskazane pełnomocnictwo. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. GITD wezwał pełnomocnika skarżącej do przesłania lub złożenia oryginału lub notarialnie lub urzędowo poświadczonej kopii udzielonego pełnomocnictwa, z którego będzie wynikało, że jest on uprawniony do reprezentowania strony przed GITD. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia pełnomocnictwa udzielonego Ł. B. przez skarżącą. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik skarżącej pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. poinformował organ o niemożliwości przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonego odpisu pełnomocnictwa, gdyż jego oryginał został dołączony do akt innego postępowania w wykonaniu wcześniejszego żądania organu administracji. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. GITD na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Ł. B. z uwagi na to, że pełnomocnik nie przedstawił dokumentów potwierdzających, że powyższe odwołanie zostało złożone przez osobę uprawnioną do reprezentowania skarżącej – T. Sp. z o.o. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny i rozpatrywana jest na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub dowodowego. W związku z tym, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego należy przedłożyć organowi administracji publicznej odpowiednie dokumenty niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji niedopełnienia takiego obowiązku, w przedmiotowej sprawie braku dołączenia oryginału pełnomocnictwa, organ jest zmuszony stwierdzić niedopuszczalność podjętej czynności. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez ustalenie, że skarżąca nie załączyła do akt postępowania pełnomocnictwa, podczas gdy skarżąca wskazała, iż posiadała jeden egzemplarz pełnomocnictwa oraz wskazała organowi administracji akta postępowania toczącego się przed tym organem, w których znajdował się oryginał żądanego pełnomocnictwa, - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 § 3 k.p.a. – poprzez przyjęcie, iż przepis ten ma zastosowanie w sprawie wbrew okoliczności posiadania jedynego egzemplarza udzielonego pełnomocnictwa oraz wskazania akt postępowania toczącego się przed tym organem, do którego załączono powyższe pełnomocnictwo, - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 134 k.p.a. – poprzez orzeczenie o niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przez organ administracji, podczas gdy przedmiotowy przepis nie ma zastosowania do stanu faktycznego sprawy, a organ administracji w przypadku ustalenia przesłanek wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. powinien orzec o "pozostawieniu sprawy bez rozpoznania", - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 104 k.p.a. i art. 123 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia w niewłaściwej formie, gdyż sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że w dniu [...] czerwca 2008 r. udzieliła Ł. B. pełnomocnictwa do reprezentowania przed organami administracji publicznej. Jedyny egzemplarz wskazanego pełnomocnictwa został załączony do innej sprawy prowadzonej przez ITD. Numer sprawy administracyjnej został podany w piśmie wyjaśniającym z dnia [...] grudnia 2008 r. Wobec powyższego niezasadne jest stanowisko organu, który uznał, że strona nie złożyła pełnomocnictwa do akt postępowania. Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 33 § 3 k.p.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że odwołanie odpowiadało przepisom prawa w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł o niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, podczas gdy odwołanie się do art. 64 § 2 k.p.a. sprawia, że organ mógł orzec jedynie o pozostawieniu pisma bez rozpoznania. Orzeczenie powinno zapaść w formie decyzji. (wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1986 r. sygn. akt III SAB 14/85). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie organ wydał rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej. Prawidłowość takiego rozstrzygnięcia potwierdza orzecznictwo sądów, w tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2000 r. sygn. akt V CKN 143/00. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko. Podkreślił jednocześnie, że znajdujące się w aktach administracyjnych pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą Ł. B. zostało dołączone do akt innego toczącego się przed organem postępowania. Organ włączył je do akt rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem sprawy, co nie zastępuje dołączenia oryginału lub poświadczonego urzędowo odpisu pełnomocnictwa do akt, zgodnie z treścią art. 33 § 3 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne powołane są do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z prawem tak materialnym, jak też procesowym. Badając skargę w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie narusza prawo, w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Stosownie do art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Natomiast w myśl art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2), a pełnomocnik zobowiązany jest dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo ma być złożone do akt sprawy, co oznacza, że organ każdorazowo musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie, a nie domniemywać jego istnienia (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 1044/96, i wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2006r. sygn. akt I FSK 1021/05). W przedmiotowej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki, który wniósł odwołanie od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego został zobowiązany pismem GITD z dnia [...] listopada 2008 r. do przesłania lub złożenia oryginału lub notarialnie albo urzędowo poświadczonej kopii pełnomocnictwa, z której będzie wynikało, ze jest on uprawniony do reprezentowania strony przed organem. Wezwanie zostało dokonane w trybie art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy zaliczyć braki dotyczące pełnomocnictwa. Jak już wskazano wyżej pełnomocnik jest obwiązany dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. W sytuacji, gdy organy stwierdzą, że pisma w sprawie kierowane były przez osobę, która nie była upoważniona do reprezentowania strony w danym postępowaniu, zobligowane są wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braku w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braku spowoduje pozostawienie sprawy bez rozpoznania. W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej spółki pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. powołał się na brak możliwości przedstawienia oryginału lub odpisu pełnomocnictwa z uwagi na to, że oryginał udzielonego pełnomocnictwa został dołączony do akt innego postępowania, których sygnatura została podana. Tymczasem w myśl art. 33 § 2 i 3 k.p.a. organ musi zostać zawiadomiony o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej, konkretnej sprawie przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Nie można domniemywać istnienia pełnomocnictwa, gdyż w postępowaniu administracyjnym musi być ono udzielone wprost (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1044/96, LEX nr 45639, z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. I FSK 1021/05 LEX nr 242965). Dopiero od momentu zawiadomienia organu administracyjnego przez stronę o ustanowieniu pełnomocnika, jest on zobligowany doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania (B. Adamiak, J. Borkowski - Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Warszawa 1993 r., s. 79, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt II SA 1533/98). Wobec tego nie jest rolą organu dokonywanie we własnym zakresie odpisu (kserokopii) dokumentu pełnomocnictwa złożonego do akt odrębnej sprawy w innym postępowaniu - jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku - i wywodzenie na tej tylko podstawie umocowania do działania w jeszcze innej sprawie. Obowiązkiem pełnomocnika jest złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy oddzielnie. W konsekwencji, nieuzupełnienie braków w postaci złożenia pełnomocnictwa, pomimo prawidłowego wezwania organu do ich usunięcia, uniemożliwia wywołanie skutku prawnego wniesionego podania i powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Odnosząc się do poglądów prawnych zawartych w skardze, należy podkreślić, iż k.p.a. nie określa formy orzeczniczej w jakiej ma nastąpić pozostawienie podania bez rozpoznania. W literaturze przedmiotu jak i orzeczeniach sądów administracyjnych przyjmuje się, że jest to czynność materialno – techniczna, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" i która nie wymaga wydania ani decyzji, ani postanowienia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 295/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r. sygn. akt I SAB 133/99. Podobny pogląd wyraził także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt III ZP 11/00). "Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. "Tylko właściwy "impuls", a więc podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie impulsy, czyli podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, tj. uruchomienia procesu stosowania prawa, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego. (E. Bojanowski, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94). Za takim rozumieniem tej czynności opowiedział się WSA w Gliwicach w sprawie o sygn. akt IV SA/GL 746/07, WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1021/04, WSA w Opolu w sprawie o sygn. akt I SA/Op 221/08, jak i komentatorzy (B. Adamiak i J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydawnictwo C.H.Beck wydanie 9, str. 373 i nast.; A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, komentarz do art. 64) Nieusunięcie przez pełnomocnika skarżącej braków formalnych odwołania spowodowało więc, że nie było ono zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania odwoławczego, a więc nie zrodziło konieczności wydania orzeczenia kończącego to postępowanie. Inaczej mówiąc, nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżącej spółki braków powinno skutkować sankcją pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W świetle przedstawionych rozważań brak było natomiast podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa., które zapada w sytuacji wniesienia odwołania przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Rozpoznając sprawę na nowo, organ powinien prawidłowo zastosować wskazane powyżej przepisy prawa procesowego, wydając orzeczenie kończące sprawę w sposób wskazany w art. 64 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Odnośnie punktu 2 sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś odnośnie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.