VI SA/Wa 842/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie zmiany zezwolenia na przewóz osób 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r. (sygn. akt II GSK 69/08) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1707/06) oddalający skargę S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii wniosku w sprawie zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii: S. – W., w części dotyczącej obszaru m. [...] i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. C. złożył wniosek o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii S.-W. przez dodanie trzech kursów dziennie do W. i z W. do aktualnie wykonywanych sześciu kursów w powyższych kierunkach. Prezydent m. [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] zaopiniował negatywnie wniosek S. C. o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym na linii S.-W. Prezydent m. [...] podniósł, iż do obowiązków władz miasta w zakresie zadań wynikających z zapisów art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., nr 142, poz. 1591) należy zapewnienie sprawnej organizacji ruchu drogowego oraz lokalnego transportu zbiorowego na administrowanym przez siebie obszarze. Mając na uwadze powyższe zadania, istnieje konieczność ochrony miejskiego układu komunikacyjnego przed zagrożeniami dla płynności ruchu w kluczowych węzłach komunikacyjnych, w centrum miasta ([...] ). Dalsze zwiększenie natężenia ruchu w tym obszarze grozi paraliżem komunikacyjnym miasta. Planowane przez przewoźnika kursy pokrywają się, bądź są zbieżne z liniami autobusowymi komunikacji miejskiej oraz przebiegiem linii i godzinami odjazdów innego przewoźnika. Na trasach objętych wnioskiem kursują także linie tramwajowe. Nadto Prezydent m. [...] podkreślił, iż aktualne usługi komunikacyjne na obszarze m. [...] W. są dofinansowane ze środków budżetowych miasta. Planowane przez S. C. kursy stanowią zagrożenie dla istniejących linii regularnych komunikacji miejskiej w świetle art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., nr 204, poz. 2088 z póz. zm.). Istniej możliwość udostępnienia przewoźnikowi przystanków poza centrum miasta w lokalizacjach zapewniających pasażerom korzystanie z połączeń do centrum miasta w ramach systemu komunikacji miejskiej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 roku nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2006 roku. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], Prezydent Miasta powinien mieć wpływ na kształtowanie układu komunikacyjnego miasta, a tym samym przebiegu linii komunikacyjnych i nie może dopuścić do przypadkowego i dowolnego ich przebiegu ustalonego wyłącznie przez przewoźników indywidualnych. SKO w [...] stwierdziło, iż zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie negatywnej opinii. Wskazano w nim, w jaki sposób zwiększenie liczby kursów wpłynie na przepustowość przystanków, ile i jakie autobusy zatrzymują się na tych przystankach w czasie wskazanym w nowym projekcie rozkładu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie SKO złożył S. C. wnosząc o jego uchylenie. Wskazał na powierzchowną i lakoniczną argumentację obu organów i brak wskazania, która z przyczyn wymienionych w art. 22a ust.1 utd uniemożliwia uzgodnienie proponowanej zmiany. Organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych. Organy nie wykazały, że ta okoliczność zaistniała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. oddalił skargę uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne zgodnie z art. 80 kpa. Organy wykazały, że zaistniała okoliczność z art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd. Zgodnie z art.18 ust.1 p.1 lit.f utd zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzgodnienia ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. W przypadku W. organem opiniującym jest Prezydent m. [...]. Art.18 ust.1 p.1 utd nie precyzuje kryteriów uzgodnienia, a art.22a ust.1 p.2 lit.a utd wskazuje na okoliczności mogące stanowić przyczynę odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia. Taką okolicznością jest zagrożenie dla już istniejących linii regularnych z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane przez jednego przewoźnika. Może to być zagrożenie finansowe lub zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu i zakłócenie jego płynności. Władze miasta muszą czuwać nad sprawną organizacją ruchu drogowego. Negatywna opinia dotyczy wjazdu do centrum, a istnieje możliwość udostępnienia przystanków poza centrum, zatem nie doszło do ograniczenia praw i obowiązków obywatela. W złożonej skardze kasacyjnej S. C. zaskarżył powyższy wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Powołał się na art. 174 p.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 z 2002 r. poz.1270 z późn. zmianami, zwana dalej p.p.s.a.) i zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd polegające na przyjęciu, że negatywne zaopiniowanie wniosku o zmianę zezwolenia jest uzasadnione zagrożeniem dla istniejących linii regularnych. Wskazał, że w jego ocenie zagrożenie, o którym mowa w art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd, to przede wszystkim zagrożenie finansowe. Jego istnienie powinno opierać się na analizie zapełnienia autobusów w realizowanych kursach oraz wpływach i kosztach wykonywania linii regularnych. W opinii negatywnej powinien być podany przewidywany stopień pogorszenia rentowności już istniejących linii. Organy nie dopełniły tego obowiązku. Skarżący podniósł, że nie wykonuje przewozów w W., tylko na linii W. - S. Argumentacja podana w decyzji Prezydenta [...] dotycząca pokrywania się kursów skarżącego z istniejącymi linami autobusowymi i tramwajowymi nie jest trafna i niezasadnie została zaakceptowana przez SKO i Sąd. Nie występuje zbieżność godzin linii B. i linii skarżącego, który zatrzymuje się na przystankach tylko 30 sekund i nie stanowi zagrożenia dla linii B. Nie wykazano, w jaki sposób zwiększenie liczby kursów wpłynie na przepustowość przystanków linii [...], a dla tramwajów skarżący nie stanowi żadnej konkurencji. Trzy dodatkowe kursy skarżącego nie spowodują paraliżu komunikacyjnego miasta. Prezydent powinien ograniczyć transport indywidualny, a nie zbiorowy, który powinien mieć priorytet. Organy I i II instancji nie wyjaśniły należycie stanu sprawy mając na względzie słuszny interes obywatela, czym naruszyły art. 7 i art. 10 kpa oraz dopuściły się naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów. Jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił postanowienia Prezydenta m. [...] i SKO i naruszył art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd. W uzupełnieniu skargi kasacyjnej z dnia 5 marca 2008r. S. C. wskazał, że już po złożeniu przez niego wniosku o zmianę zezwolenia inne firmy ([...]) otrzymały zgodę na wjazd do ścisłego centrum [...]. Podkreślił, że chciałby zatrzymywać się wyłącznie na przystanku Rondo [...], a ZTM nie wnosi sprzeciwu, co do korzystania z tego przystanku. Wskazał, że z żadnych dokumentów nie wynika, iż komunikacja miejska jest dofinansowywana z budżetu miasta. Ponadto dołączył kopię postanowienia z dnia 17 lipca 2006 r. zawierającego uzgodnienie dodatkowych kursów dla firmy [...] oraz z 6 czerwca 2007 r. zawierające uzgodnienia wjazdu dla P. oraz pisma Prezydenta z dnia 4 marca 2008 r. wyjaśniającego przyczyny udzielonych uzgodnień. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 17 marca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. NSA uznał zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym jego zastosowaniu za uzasadniony. Z uwagi na fakt, że w skardze kasacyjnej postawione są także merytorycznie uzasadnione zarzuty dotyczące akceptacji przez Sąd wadliwych ustaleń organów administracji odnośnie wystąpienia zagrożenia dla komunikacji miejskiej oraz występowania kolizji wnioskowanych kursów z kursami już istniejącymi, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania oraz zalecił przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięcie pod uwagę wskazanych w powyższym wyroku poglądów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002r. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z obowiązującym w dacie ich wydania prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art.190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwane p.p.s.a., Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1270) rozpoznając sprawę ponownie, po uchyleniu przez NSA wyroku I instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Badając w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy jest uzgodnienie wnioskowanej przez S. C. zmiany zezwolenia na regularny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym. Zmiana ta miała polegać na zmianie rozkładu jazdy i dodaniu trzech kursów na obsługiwanej przez wnioskodawcę trasie [...]. W świetle ocen dokonanych przez organy administracji planowane kursy stanowią zagrożenie dla już istniejących linii regularnych komunikacji miejskiej w świetle art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd i ten właśnie przepis stanowi podstawę negatywnej opinii organów obu instancji. Powołany przepis stanowi, że organy, o których mowa w art. 18 ust. 1p.1 utd mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia, jeżeli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Podkreślić należy, że art. 18 ust.1 utd wymienia zarówno organy właściwe do udzielania zezwoleń na przewóz regularny jak i organy właściwe do czynienia uzgodnień. Powołany przepis nie wskazuje jednak żadnych kryteriów, wg których czynione są uzgodnienia, a organy opiniujące przyjęły, jako podstawę opinii, okoliczności wymienione w art. 22a ust.1 p.2 utd, tj. powołały się na przyczyny mogące stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia lub jego zmiany. Działanie takie, co do zasady jest prawidłowe, bowiem w istocie organ uzgadniający orzeka, gdy chodzi o podległe mu terytorium w takim zakresie, w jakim rozstrzyga następnie organ wydający (zmieniający) zezwolenie. Zatem, jeżeli okoliczności z art.22a ust.1 p.2 utd mogą być przyczyną odmowy zmiany (wydania) zezwolenia przez organ właściwy, to mogą też stanowić przyczyny negatywnych opinii organów, przez których terytoria przebiega linia komunikacyjna, o proponowanej zmianie. To właśnie opinia (zbiór opinii) tych organów, stanowi podstawę do wydania przez organ rzeczowo właściwy decyzji o zmianie lub odmowie zmiany zezwolenia. Wymienione okoliczności mogą więc być podstawą negatywnej opinii pod warunkiem, że zostaną wykazane. Nie wystarczy samo powołanie się na treść przepisu art.22a ust.1 p.2 utd i twierdzenia organu, że okoliczności tam wymienione zaistniały. Dla zastosowania art. 22a ust.1 p.2 utd organ musi wykazać dowodami, że okoliczności, na które się powołuje rzeczywiście zaistniały. Gdy tego nie uczyni, nie może powoływać się na art. 22a ust.1 p.2 utd, jako podstawy prawnej negatywnej opinii o zmianie zezwolenia. Zastosowanie art. 22a ust.1 p.2 lit.a jako podstawy negatywnej opinii o proponowanej zmianie zezwolenia, polegającej na zmianie rozkładu jazdy wymaga zatem wykazania zagrożenia, jakie nowe kursy stanowić będą dla linii już istniejących. Zagrożenie może być rozumiane szeroko i mieć charakter finansowy i organizacyjny, ale jego istnienie musi zostać w sposób konkretny dowiedzione, aby art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd mógł zostać zastosowany. Stwierdzenie, że nowa linia stanowić będzie konkurencję dla linii już istniejących nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Konkurencja jest na rynku działaniem normalnym i pożądanym, zaś omawiany przepis utd ma za zadanie przeciwdziałać jedynie niszczącej konkurencji, która może zagrozić istnieniu firm dotychczasowych, nie zaś takiej konkurencji, która np. zmobilizuje przewoźników do lepszej organizacji pracy. Zatem ustalenie zagrożenia, wymaga analizy sytuacji. Same ogólnikowe stwierdzenia zawarte w obu postanowieniach nie wystarczają dla oparcia się na art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd, jako jedynej podstawie negatywnej opinii. Organ wskazał, że od Ronda [...] do centrum W. jeżdżą już autobusy miejskie i prywatne oraz tramwaje. Nie wyjaśnił jednak z czego wynika, że trzy nowe kursy zaproponowane przez wnioskodawcę w godzinach szczytu komunikacyjnego tj. o godzinie 8;05, 13;45 i 18;45 stanowią zagrożenie dla istniejącej komunikacji i na czym to zagrożenie będzie polegało, zaś twierdzenia o paraliżu komunikacyjnym, który mogą one spowodować, są całkowicie dowolne. Wskazać należy że wnioskodawca wyjaśniał w toku postępowania, że jeździ małymi, krótkimi 19 osobowymi autobusami, które zajmują tylko część zatok autobusowych, a przede wszystkim, nie wykonuje transportu miejskiego, tylko transport międzymiastowy. Zabiera pasażerów z S., dowozi ich do W. i wysadza w kliku punktach miasta, na wyznaczonych przystankach ([...]). Ostatnim przystankiem jest parking przy [...], z którego to miejsca zabiera pasażerów w drogę powrotną do S.. Na przystankach zatrzymuje się na 30 sekund tylko po to, aby wysadzić pasażerów przy wjeździe do W., lub zabrać nowych przy wyjeździe z miasta. Tych twierdzeń wnioskodawcy organy administracji nie kwestionowały, należy więc przyjąć, że są one niesporne. W świetle powołanych powyżej okoliczności, kontrolując zaskarżone postanowienia organów administracji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa materialnego. Powołane przez organ fakty nie stanowią bowiem wystarczających podstaw do uznania, że nowe linie wnioskodawcy stanowią zagrożenie dla istniejących linii komunikacyjnych. Okoliczność, że linie skarżącego na odcinku od Ronda [...] do Placu [...], pokrywają się z linią autobusu [...] oraz linami tramwajowymi [...], a na odcinku T. – C. z liniami komunikacyjnymi [...] nie oznacza, że stanowią dla tych linii zagrożenie. Jak wskazano wyżej skarżący przywozi pasażerów z S. i wysadza w kolejnych punktach W. oraz zabiera pasażerów z różnych miejsc W. i zawozi do S., zapewniając im transport w docelowe miejsce bez przesiadek. Powołane okoliczności nie uzasadniają jednak wniosku, iż nowe linie spowodują zagrożenie dla linii już istniejących i nie dają podstaw do zastosowania art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd jako przyczyny odmowy uzgodnienia. Dodatkowo Sąd wskazuje, iż w świetle wynikającej z art. 22 Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej, wolność ta może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadę tę statuuje art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173 z 2004 r. poz.1807 z późn. zmianami) stanowiąc, że podejmowanie /.../ działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jak wynika z powołanych przepisów wszelkie ograniczenia swobody działalności gospodarczej są wyjątkami od zasady wolności działalności gospodarczej, muszą wynikać z ustaw, a jako wyjątki, muszą być interpretowane ściśle. W świetle powyższego art. 22 a ust.1 p.2 lit.a utd, stanowiący takie ograniczenie, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym, samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na błędnym jego zastosowaniu za uzasadniony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe wywody dotyczące charakteru i istoty zagrożenia w rozumieniu art. 22a ust.1 p.2 lit.a utd, organ oceni, czy zgromadzone dowody były wystarczające dla ustalenia, że nowe linie wnioskodawcy stanowić będą zagrożenie dla linii istniejących i zastosowania powołanego przepisu, jako podstawy negatywnej opinii o dodatkowych kursach w transporcie regularnym na linii międzymiastowej S. – W., W. -S. Ponadto organ rozważy, czy w niniejszym stanie faktycznym sprawy można uznać, że zakres działalności skarżącego, która polega na przywiezieniu dodatkowych, niewielkich grup pasażerów z S. do centrum W. i z powrotem, pokrywa się w ogóle w jakimkolwiek zakresie z transportem innych grup pasażerów podróżujących po W., a następnie rozważy, czy działalność ta może stanowić rzeczywiste zagrożenie dla innych linii komunikacyjnych. Zważywszy powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 p. 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie SKO w [...] oraz postanowienie Prezydenta m. [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. O niewykonywaniu uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a