VI SA/Wa 850/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2006 r. Nr [...] w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia [...] sierpnia 2005 r. do [...] grudnia 2005r.; 2) stwierdza, że decyzje, o których mowa w pkt. 1, w zakresie uchylonym nie podlegają wykonaniu; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 151 zł (sto pięćdziesiąt jeden złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia 5 sierpnia 2005 r. strona skarżąca zwróciła się do Prezydenta [...] W. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w W., w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej: kanalizacji teletechnicznej, studni SKR-2. Strona skarżąca wskazała planowany okres zajęcia pasa drogowego od dnia 25 sierpnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., a także podała wymiary, powierzchnię i rodzaj zajętych elementów pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia. W wyniku rozpatrzenia wniosku, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Burmistrz [...] W., działając w imieniu Prezydenta [...] W. wydał w dniu [...] stycznia 2006 r. decyzję Nr [...], na podstawie której udzielił stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, określił warunki zajęcia tego pasa oraz ustalił wysokość należnej opłaty za umieszczenie tych urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym. Od wymienionej decyzji strona skarżąca złożyła, pismem dnia 8 lutego 2006 r., odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W wyniku jego rozpatrzenia organ, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z ze zm.) – cytowany dalej jako "kpa", decyzją z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] – uchylił wskazaną decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż brak było podstaw prawnych do uznania, że Burmistrz [...] W. w dacie wydania zaskarżonej decyzji był upoważniony do działania w imieniu Prezydenta [...] W., w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent [...] W. decyzją z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...] - udzielił stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w W. infrastruktury technicznej – kanalizacji teletechnicznej, studni SKR-2 na okres 5 miesięcy, to jest od dnia 25 sierpnia do dnia 31 grudnia 2005 r. i ustalił wysokość opłaty jaką uiścić winien wnioskodawca na kwotę [...] zł. Ustalając wysokość opłaty organ powołał się na stawki podane w kolumnie trzeciej załącznika Nr 2 do uchwały Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. [...]). Jednocześnie wyjaśnił, że w kolumnie tej zostały wskazane stawki opłat dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej niewymienionych w kolumnach pierwszej i drugiej. Organ wskazał, iż w kolumnie pierwszej wymienione zostały linie elektroenergetyczne (w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne niesłużące do odwadniania drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, oraz urządzenia wodnych melioracji – realizowane jako inwestycje celu publicznego. Podkreślił, że w kolumnie pierwszej nie wymienia się urządzeń telekomunikacyjnych (telefonicznych), w związku z czym dla tego typu urządzeń mają zastosowanie stawki opłat określone w kolumnie 3 (pozostałe urządzenia). Jednocześnie organ wskazał, iż kolumna druga obejmuje wyłącznie przyłącza, które nie mogą być uznane za kanalizacje telekomunikacyjne (teletechniczne) telekomunikacyjnej (teletechnicznej). Zdaniem organu pominięcie w kolumnie 1 urządzeń telekomunikacyjnych i wyszczególnienie przyłączy tego typu w kolumnie drugiej, wyłącza możliwość stosowania opłat określonych w kolumnie pierwszej do urządzeń infrastruktury technicznej (linii, przewodów) telekomunikacyjnej (teletechnicznej). W piśmie z dnia 30 maja 2006 r. strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń linii telekomunikacyjnej. Jednocześnie w odwołaniu wniosła o ustalenie tej opłaty na podstawie stawki, która ma zastosowanie dla urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, realizowanych jako inwestycje ruchu publicznego i wymienionych w kolumnie Nr 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rady [...] W. z dnia [...] marca 2005 r. Nr [...]. W ocenie strony skarżącej, organ pierwszej instancji w sposób niewłaściwy zinterpretował brzmienie załącznika Nr 2 wskazanej wyżej uchwały. Jej zdaniem urządzenia linii telekomunikacyjnych powinny zostać zaliczone do urządzeń wymienionych w kolumnie pierwszej załącznika Nr 2, a nie jak przyjął w uzasadnieniu decyzji stawki wynikające z kolumny trzeciej. Na poparcie tego poglądu, strona skarżąca wskazała na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1638/05, które zapadło w analogicznej sprawie. W przywołanej sprawie Sąd wskazał, że urządzenia kanalizacji teletechnicznej strony skarżącej należy zakwalifikować do urządzeń wskazanych w kolumnie pierwszej. Strona skarżąca wskazała również, że Naczelny Architekt Miasta przy Urzędzie [...] W. podzielił jej stanowisko i uznał, że inwestycje te stanowią infrastrukturę telekomunikacyjną publicznych sieci telekomunikacyjnych i mieszczą się w kategorii inwestycji celu publicznego. W konsekwencji strona skarżąca uznała, iż opłata za zajęcie pasa drogowego na potrzeby kanalizacji teletechnicznej powinna zostać ustalona w oparciu o stawki przewidziane w kolumnie pierwszej załącznika Nr 2 wymienionej uchwały. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 2 kpa - decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie W. zostały określone w uchwale Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...] W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. [...]), która została zmieniona uchwałą Nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. [...]). Zmieniona uchwała obowiązuje od dnia 14 października 2006 r. Zdaniem organu drugiej instancji, po nowelizacji uchwały (czyli od dnia 14 października 2006 r.) kolumna pierwsza załącznika Nr 2 tej uchwały obejmuje linie elektroenergetyczne (w tym także złącza kablowe, szafki elektroenergetyczne, transformatory), przewody kanalizacyjne służące do odwadniania ścieków i wód opadowych, przewody gazowe, ciepłownicze i wodociągowe oraz urządzenia wodnych melioracji – realizowane jako inwestycje celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego, taki stan rzeczy oznacza, iż powoływanie się przez stronę skarżącą właśnie na przewody kanalizacyjne niesłużące do odwodnienia drogi jest bezprzedmiotowe, zaś preferencyjne stawki z kolumny pierwszej nie mogą mieć zastosowania do studni SKR-2 i szafki telekomunikacyjnej, albowiem urządzenia te nie zostały wymienione w kolumnie pierwszej i drugiej załącznika Nr 2 do wymienionej uchwały. Ponadto w ocenie organu, za błędnym stanowiskiem strony skarżącej, nie przemawia również okoliczność, że w kolumnie drugiej załącznika Nr 2 w dalszym ciągu umieszczone są przyłącza telekomunikacyjne. Zdaniem organu inne urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej niż przyłącza, nawet realizowane w ramach inwestycji celu publicznego, jako niewymienione w kolumnach pierwszej i drugiej, są objęte stawkami z kolumny trzeciej, tj. stawkami dla pozostałych urządzeń infrastruktury technicznej niewymienionych w kolumnach pierwszej i drugiej. W ocenie organu, przywołana zmiana stanu prawnego powoduje również, że wskazany przez stronę skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1638/05, stracił na znaczeniu. Organ podkreślił, iż w wyroku tym znalazła się korzystna dla strony skarżącej interpretacja przepisów sprzed ich zmiany obowiązującej od 14 października 2006 r. Od powyższej decyzji organu drugiej instancji, strona skarżąca złożyła skargę do Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W skardze tej podniosła, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła okresu od dnia 25 sierpnia do dnia 31 grudnia 2005 r., czyli w okresie, w którym uchwała Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] obowiązywała w wersji pierwotnej. Natomiast zmiana tej uchwały weszła w życie 15 października 2006 r., czyli po okresie objętym decyzją. Tym samym organ pierwszej instancji wydając decyzję w dniu 15 maja 2006 r. powinien zastosować przepisy obowiązujące w chwili jej wydania, a nie przepisy, które miały obowiązywać w przyszłości. Strona skarżąca wskazała również na okoliczność, że organ drugiej instancji nie kwestionując wykładni zaprezentowanej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1638/05, a tym samym błędności obliczenia stawek za zajęcie pasa drogowego, nie zwrócił jednocześnie uwagi na konieczność oparcia aktu prawnego na przepisach obowiązujących w chwili jego wydawania. Wobec powyższego, do przedmiotowego stanu faktycznego nie można zastosować nowego stanu prawnego, który zacznie obowiązywać od dnia 15 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], a także poprzedzająca ją decyzja Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. - naruszają przepisy prawa w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 25 sierpnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Sporne decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego – poprzez błędną wykładnię Załącznika Nr 2 do uchwały Rady [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej uchwałą zmieniającą tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Zdaniem Sądu wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się ponadto naruszenia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art. 6 k.p.a. – poprzez dokonanie interpretacji ww. Załącznika Nr 2 do uchwały Rady [...] W. nr [...] w oparciu o niewłaściwe przepisy, tj. przepisy nieobowiązujące w okresie po dniu 1 stycznia 2006 r. Należy na wstępie zauważyć, iż nowelizacja uchwały Rady [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., na którą powołało się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, weszła w życie w dniu 15 października 2006 r., czyli już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Jak słusznie wskazała skarżąca spółka, podstawową zasadą demokratycznego państwa prawnego, którą powinny przestrzegać organy administracji publicznej, jest zasada nieretroakcji. W myśl zasady lex retro non agit niedopuszczalne jest stosowanie nowych norm prawnych do zdarzeń zaistniałych w przeszłości. W ocenie Sądu zdarzeniem tym jest w przypadku niniejszej sprawy wydanie decyzji Prezydenta [...] W. nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, rozpatrując sprawę w drugiej instancji, zobowiązany był dokonać interpretacji postanowień Załącznika Nr 2 do uchwały Rady [...] W. nr [...], a tym samym ocenić poprawność wydanej przez organ I instancji decyzji administracyjnej w zakresie nałożonej opłaty w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili wydawania takiego aktu, a więc na podstawie norm cyt. uchwały Rady [...] W. w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej uchwałą Rady nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonując jednakże oceny legalności decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2006 r. w zakresie kwestii obliczenia stawek za zajęcie pasa drogowego, oparło się na przepisach nieobowiązujących przed dniem 15 października 2006 r., czym niewątpliwie dopuściło się naruszenia wspomnianej zasady lex retro non agit. Przechodząc do oceny poprawności nałożonej opłaty za zajęcie pasa drogowego przez skarżącą spółkę wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, która została wydana w przedmiotowej sprawie jest art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3, ust. 5 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Prezydent [...] W. wydając decyzję z dnia [...] maja 2006 r. zezwolił w niej na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – kanalizacji teletechnicznej, zgodnie z wnioskiem o wydanie zezwolenia. Jednocześnie stosownie do ust. 8 art. 40 ww. ustawy została naliczona opłata za to zajęcie w oparciu o stawki wynikające z Załącznika Nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. Jak wynika z tego załącznika wysokość rocznych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego przez rzut poziomy urządzenia infrastruktury technicznej jest różna w zależności od rodzaju urządzenia tej infrastruktury i została ujęta w 3 grupach (kolumnach). Pierwsza kolumna obejmuje linie elektroenergetyczne, przewody kanalizacyjne niesłużące do odwadniania drogi, gazowe, ciepłownicze i wodociągowe, urządzenia wodnych melioracji – realizowane jako inwestycje celu publicznego, druga kolumna obejmuje przyłącza: elektroenergetyczne, kanalizacyjne, gazowe, ciepłownicze, wodociągowe, telekomunikacyjne. Natomiast trzecia kolumna dotyczy stawek dla urządzeń infrastruktury technicznej niewymienionych w kolumnach poprzednich. W ocenie Sądu Prezydent [...] W. dokonał niewłaściwej wykładni powyższych unormowań i w konsekwencji zaliczył urządzenia kanalizacji teletechnicznej, o zezwolenie umieszczenia których wystąpiła skarżąca spółka, do kolumny trzeciej, a tym samym naliczył opłaty w oparciu stawki wskazane w tej kolumnie. Zdaniem Sądu pojęcie przewodów kanalizacyjnych niesłużących odwadnianiu drogi jest pojęciem szerokim i obejmuje różnego rodzaju instalacje techniczne, które są umieszczane w przewodach kanalizacyjnych. Przewody te służą zabezpieczeniu określonych instalacji, a nie służą odwadnianiu drogi. Dlatego też uznać należy, że linie telekomunikacyjne znajdujące się w przewodach kanalizacyjnych należy zaliczyć do przewodów kanalizacyjnych niesłużących odwadnianiu drogi. Wskazać należy, że sam organ wydając zezwolenie określił, iż dotyczy ono kanalizacji teletechnicznej, a więc bez wątpienia zezwolił na umieszczenie kanalizacji niesłużącej odwadnianiu drogi. Za taką interpretację powołanego załącznika przemawia również konstrukcja kolumny drugiej, gdzie są wymienione przyłącza do urządzeń wskazanych w kolumnie pierwszej, w tym przyłącza telekomunikacyjne. Bez wątpienia stawki zastosowane w kolumnie pierwszej i drugiej są stawkami preferencyjnymi i brak jest uzasadnienia dla stosowania takich preferencyjnych stawek tylko dla przyłączy, a nie dla całego urządzenia infrastruktury technicznej. Skarżąca spółka posiada status operatora publicznego. Budowana przez nią kanalizacja stanowi część publicznej sieci telekomunikacyjnej przeznaczonej dla zapewnienia łączności publicznej. Nie ulega zatem wątpliwości, iż w świetle art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami budowa przedmiotowej kanalizacji stanowi cel publiczny. Celami publicznymi są bowiem cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych. Nie ma więc przeszkód, aby urządzenia skarżącej zakwalifikować do urządzeń wskazanych w kolumnie pierwszej. Stanowisko takie wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 listopada 2005 r., wydanym w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 1638/05. Za przedstawioną powyżej interpretacją przepisów powołanej uchwały przemawia także przedłożona przez skarżącą spółkę opinia Naczelnego Architekta Miasta przy Urzędzie [...] W. wyrażona w piśmie z dnia 20 lutego 2006 r. W tej sytuacji należy uznać, iż do dnia 14 października 2006 r., a więc do czasu nowelizacji uchwały nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. - brak było podstaw do ustalenia stawek opłat za umieszczenie w pasie drogowym wskazanych przez stronę urządzeń na podstawie kolumny trzeciej Załącznika Nr 2. W ocenie Sądu późniejsza nowelizacja ww. uchwały Rady [...] W. nie mogła dotyczyć okresu od dnia 25 sierpnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. i – wbrew twierdzeniom SKO w W. – nie czyniła bezprzedmiotowym powoływanie się przez skarżącą spółkę zarówno na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1638/05, jak i na ww. opinię Naczelnego Architekta Miasta. W konsekwencji należy uznać, iż wydając sporne decyzje organy obu instancji mylnie ustaliły wysokość opłaty z tytułu zajęcia przez skarżącą A. sp. z o.o. pasa drogowego za okres od dnia 25 sierpnia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2005 r., co oznacza konieczność ponownego ustalenia za ten okres opłaty przy zastosowaniu właściwych stawek wskazanych w uchwale nr [...] Rady [...] W. z dnia [...] maja 2004 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności Sąd wydał w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Orzekając z kolei o zwrocie kosztów postępowania, Sąd oparł się na przepisie art. 200 p.p.s.a.