VI SA/Wa 854/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2010 r. sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargi Decyzjami z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...]z [...] listopada 2009 r. określające opłatę eksploatacyjną za wydobyta kopalinę dla S. Sp. z o.o. ze złoża "P." w kwartałach I i II 2005 r. odpowiednio na kwoty 3.315 zł i 10.630 zł. Jak wskazał organ odwoławczy, konieczność wydania decyzji wywołało stwierdzenie niezgodności pomiędzy ilością wydobytej kopaliny określonej na podstawie operatu ewidencyjnego zmian zasobów złoża, a ilością wydobytej kopaliny ustaloną na podstawie kwartalnych informacji przekazanych organowi koncesyjnemu. Mianowicie – w informacjach przekazywano wartości zaniżone w stosunku do przyjętych w operacie. Organ i Instancji zgromadził w przedmiotowej sprawie następujące materiały: - dokumentację geologiczną złoża z czerwca 1974 r.; - decyzję nr [...] w sprawie zatwierdzenia zasobów przemysłowych i projektu zagospodarowania złoża kruszywa naturalnego "P." z czerwca 1985 r.; - projekt zagospodarowania złoża wraz z aktualizacją z 1982 r.; - wniosek S. z grudnia 1999 r. o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "P.". Przeanalizowano ponadto dokumenty zebrane w toku uprzedniego postępowania m.in. wszystkie informacje dotyczące opłaty eksploatacyjnej za kopalinę, wydobytą w 2005 r. przysłane przez Przedsiębiorcę, operat ewidencyjny zmian geologicznych i przemysłowych zasobów złoża "P." za rok 2005 oraz opinię prawną Biura Prawnego Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. W dniu [...] listopada 2007 r. przeprowadzono także kontrolę w S. Przedmiotem kontroli była zgodność prowadzenia przez Spółkę eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "P." z warunkami koncesji, stan wyrobiska oraz posiadane dokumenty geologiczno-górnicze. Marszałek Województwa [...]zwracał się pisemnie do S. zawiadamiając o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w ponownie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie określenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kopaliny w I i II kwartale 2005 r. Przedsiębiorca nie skorzystał z takiego uprawnienia wobec czego Marszałek Województwa [...]wydał decyzje z dnia [...] listopada 2009 r. w których określił opłaty eksploatacyjne za wydobycie kopaliny ze złoża "P." w I oraz II kwartale 2005 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. S. Sp. z o.o. złożyły odwołania do Ministra Środowiska za pośrednictwem Marszałka Województwa [...]od powyższych decyzji. W odwołaniach przedsiębiorca wnosił o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...], wnosząc jednocześnie o uznanie, że naliczona i wniesiona przez Spółkę opłata za I i II kwartał : 2005 r. jest prawidłowa. Przedsiębiorca zakwestionował również przyjętą przez organ I instancji, z operatu ewidencyjnego zasobów złoża, wielkość wydobycia kopaliny, sposób określenia jej ilości w poszczególnych kwartałach oraz podstawę do naliczenia opłaty eksploatacyjnej. Spółka wyraziła w sprawie pogląd, że opłata eksploatacyjna winna być naliczana za faktyczny ubytek kopaliny ze złoża, a nie jak to naliczył organ koncesyjny od całości urobku, w tym wypadku również piasku, który jako nieużyteczny, jest zwałowany w wyrobisku w celu rekultywacji terenu. Minister Środowiska jako organ II instancji po rozpatrzeniu odwołań S. z dnia [...] grudnia 2009 r. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone decyzje. Odnosząc się do argumentu przedsiębiorcy dotyczącego sposobu naliczania opłaty eksploatacyjnej, organ stwierdził, że zgodnie z art. 84 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, przedsiębiorca wydobywający kopalinę ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną. Opłatę eksploatacyjną wnosi się za wydobytą kopalinę, która została udokumentowana w dokumentacji geologicznej złoża, wykazana w projekcie zagospodarowania złoża, jako przewidziana do wydobycia i określona w decyzji koncesyjnej. Przyjęta przez organ administracji geologicznej dokumentacja geologiczna złoża określa rodzaj kopaliny w złożu i jest podstawą udzielenia koncesji, stanowiąc co jest kopaliną podlegającą opłacie eksploatacyjnej. Złoże "P." zostało udokumentowane jako złoże kruszywa naturalnego, którego kopalinę stanowi piasek ze żwirem. Skoro do złoża zaliczono przewarstwienia piasku, to zgodnie z dokumentacją geologiczną stanowi on kopalinę podlegającą opłacie eksploatacyjnej. Przepisy Prawa geologicznego i górniczego nie przewidują w takiej sytuacji zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty eksploatacyjnej. Minister Środowiska po zapoznaniu się z aktami sprawy stwierdził, że stan faktyczny nie daje podstaw do uznania stanowiska skarżącego za uzasadnione. Projekt zagospodarowania złoża nie określa co jest kopaliną w złożu, ale określa optymalne z punktu widzenia technicznego i ekonomicznego warunki eksploatacji zasobów przemysłowych złoża, przy jednoczesnym spełnieniu wymagań ochrony środowiska. Błędna jest zatem interpretacja przedsiębiorcy, który uważa, iż wydobyty ze złoża piasek stanowi nieużyteczną część urobku, musi być wykorzystany do rekultywacji wyrobiska i w związku z tym nie podlega opłacie eksploatacyjnej. Obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają na zwolnienie przedsiębiorcy z obowiązku wnoszenia opłaty eksploatacyjnej za tę część kopaliny, która została wydobyta, ale nie została sprzedana tylko wykorzystana do innych celów. Proces technologiczny wydobycia kopaliny, jak również sposób jej wykorzystania stanowią indywidualną sprawę przedsiębiorcy i nie mają wpływu na obowiązek uiszczania opłaty eksploatacyjnej. W toku postępowania wyjaśniającego organ II instancji przeanalizował również sposób określenia przez Marszałka Województwa [...] ilości wydobytej kopaliny. Organ koncesyjny zwracał się w tym celu do przedsiębiorcy o podanie faktycznego wydobycia w poszczególnych kwartałach, w związku z ubytkiem zasobów złoża w 2005 r. przedstawionym w operacie ewidencyjnym złoża i poinformował go o sposobie określenia ilości wydobytej kopaliny w przypadku braku odpowiedzi. W związku z tym, że przedsiębiorca nie określił rzeczywistego wydobycia w I oraz II kwartale 2005 r., organ koncesyjny zgodnie z art. 84 ust. 10 Prawa geologicznego i górniczego wydał decyzje określające prawidłową wysokość opłaty eksploatacyjnej na podstawie własnych ustaleń. W sytuacji, gdy przedsiębiorca odmówił współpracy, organ koncesyjny był zobowiązany przepisami prawa do określenia właściwej opłaty eksploatacyjnej na podstawie własnych ustaleń. Oznacza to, że organ na podstawie wszelkich dostępnych mu dokumentów i informacji ustalił ilość wydobytej kopaliny w I i II kwartale 2005 r. i określił należną opłatę eksploatacyjną. W ocenie Ministra Środowiska określenie opłat eksploatacyjnych za wydobycie kopaliny ze złoża "P." w I oraz II kwartale 2005 r. jest zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami. Organ zaznaczył, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1477/08 została oddalona skarga S. na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobycie kruszywa naturalnego w II kwartale 2005 r. ze złoża "S.". W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kopaliną podlegającą opłacie eksploatacyjnej jest kopalina udokumentowana w dokumentacji geologicznej złoża, wykazana w projekcie zagospodarowania złoża, jako przewidziana do wydobycia i określona w decyzji koncesyjnej. Okoliczności dotyczące stanu faktycznego dla złoża "S." i złoża "P.", którego dotyczy zaskarżona decyzja, są takie same. Na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. S. złożyły skargi z dnia [...] marca 2010 r. za pośrednictwem Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska, jak również poprzedzających ją decyzji Marszałka Województwa [...]. W skargach spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie błędnej wykładni, czego konsekwencją jest wadliwe ustalenie stanu faktycznego i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 6 pkt 1, art. 84 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228 z późn. zm.), - przepisów zawartych w art. 7, art. 77 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, - prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie z mocy art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, przez niepodjęcie działań niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W uzasadnieniu skarg S. Sp. z o.o. kwestionują przyjętą z operatu ewidencyjnego zasobów złoża wielkość wydobycia kopaliny, która jest podstawą do określenia opłaty eksploatacyjnej, twierdząc, że piasek wydobyty ze złoża "P." jest odpadem a nie kopaliną. Skarżący uważa, że opłata eksploatacyjna winna być naliczana tylko za wydobytą na trwale kopalinę ze złoża, która może przynieść korzyść gospodarczą. Przedsiębiorca zarzuca również zaskarżonej decyzji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Podkreślił, iż opłatę eksploatacyjną ustala się w oparciu o ilość faktycznie wydobytej kopaliny ze złoża objętego koncesją. Fakt traktowania przez skarżącą spółkę piasku za nieużyteczną część urobku (odpad) wynika jedynie z profilu prowadzonej przez nią działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) - dalej jako p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowane pod tym kątem skargi S. Sp. z o.o., nie zasługują na uwzględnienie i podlegają oddaleniu, albowiem zaskarżone decyzje Ministra Środowiska nie naruszają prawa. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego przez skarżącą spółkę dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie przepisów Prawa geologicznego i górniczego należy stwierdzić, że jest on nieuzasadniony. Minister Środowiska ustalając opłatę eksploatacyjną dla skarżącej z tytułu wydobycia kopaliny ze złoża przyjął, iż jest nią kruszywo naturalne, czyli piaski, piaski ze żwirem i żwiry. Taki rodzaj kopaliny wynika z udzielonej przedsiębiorcy koncesji oraz dokumentacji geologicznej. Należy tu podkreślić, że organ koncesyjny nie może wydać koncesji na kopalinę inną niż ta udokumentowana w złożu. W ustawie Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 dalej: Pgig) nie ma sprecyzowanej definicji terminu "kopalina", natomiast znaczenie tego terminu można wyjaśnić z definicji złoża zawartej w art. 6 pkt 1 Pgig. Zgodnie z art. 6 pkt 1 Pgig "złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą". Przy określaniu opłaty eksploatacyjnej nie można więc wybiórczo traktować udokumentowanej kopaliny, z uwagi na to, że w chwili obecnej przedsiębiorca nie osiąga z jej sprzedaży zysku. Z punku widzenia przepisów Prawa geologicznego i górniczego na występowanie złoża określonej kopaliny wskazuje przede wszystkim treść dokumentacji geologicznej złoża. Powyższa dokumentacja określa m.in. rodzaj, ilość i jakość rozpoznanych kopalin. W dokumentacji geologicznej stanowiącej, w tym także we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa z przedmiotowego złoża, w sposób jednoznaczny określono rodzaj kopaliny jako kruszywo naturalne (piasek ze żwirem). Organy administracyjne prawidłowo przyjęły, że fakt "odspojenia" kopaliny od skały macierzystej w złożu (w szczególności połączone z przemieszczeniem tej kopaliny poza miejsce jej wydobycia) jest wydobywaniem kopaliny ze złoża. Nie ma natomiast w sprawie żadnego znaczenia okoliczność, jaka część (frakcja) kopaliny jest dla przedsiębiorcy użyteczna lub ma znaczenie ekonomiczne. W myśl art. 84 ust. 1 i 2 Pgig przedsiębiorca za kopalinę wydobytą ze złoża uiszcza opłatę eksploatacyjną, ustaloną jako iloczyn obowiązującej dla danej kopaliny stawki tej opłaty oraz ilości kopaliny wydobytej w okresie rozliczeniowym. Brak jest w przepisach powyższej ustawy definicji kopaliny, jednak przepis art. 6 ust. 1 definiuje termin: "złoże kopaliny", którym jest "także naturalne nagromadzenie materiałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą". Podkreślenia wymaga hipotetyczny charakter korzyści gospodarczej będącej konsekwencja wydobywania kopaliny. Zdaniem Sądu poglądy prawne organów administracyjnych zaprezentowane w kontrolowanej sprawie są zgodne z powyższym unormowaniem Prawa geologicznego i górskiego. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 listopada 2008 r. (sygn. akt VISA/Wa 1611/08) oraz z dnia 17 lutego 2010 r. (sygn. akt II GSK 379/09). Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargi należało oddalić. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.