VI SA/Wa 856/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącej G. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA", "organ") decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi O. S.A. w [...] ("spółka", "skarżąca") uchylił decyzję wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], zezwalającą na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...], na warunkach określonych w sentencji decyzji, w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót pkt 2 i pkt 4a i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym zajęciu pasa drogowego terenu na czas realizacji inwestycji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Ww. decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Skarżąca spółka wystąpiła do zarządcy drogi krajowej nr [...] z wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzani drogami lub potrzebami ruchu drogowego drogi krajowej nr [...] k/m [...] (w km 33+905, w poprzek drogi i strona prawa) w zakresie zajęcia pasa drogowego na czas prowadzenia robót - A i umieszczenia urządzenia infrastruktury w pasie drogowym (opłaty roczne) - B. Kierownik Rejonu w [...] Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r., zezwolił na zajęcie pasa drogowego drogi krajowej zgodnie z wnioskiem oraz ustalił opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w wyniku wniesionego odwołania, uchylił wymienioną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym zajęciu pasa drogowego terenu na czas realizacji inwestycji. W motywach organ wskazał, że skarżąca, realizuje zadania pn.: "Budowa gazociągu w/c DN 500 MOP 8,4 MPa na odcinku węzeł [...] - węzeł [...] " w ramach budowy gazociągu granica RP (Lasów) - [...] - [...] - [...] - [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województwa dolnośląskiego i zadanie to objęte jest ustawą z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skropionego gazu ziemnego w S. (Dz.U. z 2014 roku, poz. 1501, dalej "ustawa o terminalu", "specustawa"). Zdaniem organu, z treści art. 25 tej ustawy wynika, że w przypadku gdy inwestycja w zakresie terminalu wymaga przejścia przez tereny wód płynących, dróg publicznych, bądź tereny linii kolejowej, inwestor jest uprawniony do nieodpłatnego zajęcia tego terenu na czas realizacji inwestycji. Opisana sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W ocenie organu ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w przedmiotowej sprawie nie było zasadne. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ("WSA") w Warszawie skarżący, zarzucając nieprawidłowość w rozstrzygnięciu sprawy, z uwagi na obrazę przepisów o postępowaniu. Wskazał na naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz wybiórczą ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności niewyjaśnienie, czy skarżący w dacie wydawanie decyzji dysponował tytułem prawnym do nieruchomości, a tym samym konieczne było zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalanie opłaty za umieszczanie urządzenia w pasie drogowym; art. 8 k.p.a. poprzez przez zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący nabył w tym zakresie tytuł prawny do nieruchomości, a na rzecz organu za ograniczenie prawa własności zostanie ustalone odszkodowanie; art. 106 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz szczątkowe uzasadnienie decyzji w tym zakresie. Wobec powyższego wnosił o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2014 r., w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., VI SA/Wa 2912/15, WSA w Warszawie oddalił w całości skargę O. S.A. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. WSA w Warszawie w pierwszej kolejności podkreślił, że skarżąca spółka odwołała się od decyzji z dnia [...] maja 2015 r. w zakresie punktu 2, tj. opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wobec tego Sąd uznał, że wymienione rozstrzygnięcie w części nieobjętej odwołaniem stało się decyzją ostateczną i jako takie nie było poddane ocenie przez organ. Sąd za słuszne uznał stanowisko organu, że samo zajęcie pasa drogowego w celu realizowania inwestycji było, zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o terminalu, nieodpłatne. W ocenie Sądu rację miał organ twierdząc, że pozostawienie urządzenia w pasie drogowym wiąże się z ponoszeniem opłat wynikających z art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych. Ustawa dotycząca terminalu w S. nie daje zarządcy drogi prawa do odstąpienia od opłaty w związku z pozostawieniem urządzenia w pasie drogowym. Zdaniem Sądu ustawa o terminalu w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S. nie daje inwestorowi, ani też organowi prawa, aby mocą decyzji organ mógł zmienić, poprawić ustawę i dokonać zmiany własność drogi należącej do Skarbu Państwa. Zasadnie wobec tego stwierdzono, że skarżąca nie posiada tytuł prawnego do nieruchomości. Sąd stwierdził, że organ wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane ze sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. O. S.A. w [...], skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że: - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] dotyczył całej sprawy, a nie - jak nieprawidłowo ustalił Sąd I instancji - rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji; - pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a wezwał skarżącego do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, a skarżący w odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że wniosek jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami art. 127 § 3 k.p.a., w którym wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] maja 2015 r., nr [...] i uchylenie tej decyzji w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i 6; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że: - w dniu 12 listopada 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., na mocy której - zgodnie z treścią art. 24 specustawy - ograniczony został sposób korzystania, między innymi z działki nr [...], położonej w obrębie [...] [0007], gmina [...] będącej przedmiotem skarżonej decyzji, na cele założenia i przeprowadzenia gazociągu w/c DN500 MOP 8,4 MPa na docinku węzeł [...] - węzeł [...] oraz dalszej jego eksploatacji; - w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie [...] [0007], gmina [...], wpisane zostało uprawnienie posadowienia i korzystania z nieruchomości w zakresie gazociągu DN 500 MOP 8,4 Mpa [...] - [...], a tym samym należy uznać, że skarżąca - wbrew twierdzeniom organu - posiada tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położona w obrębie [...] [0007], gmina [...]. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., II GSK 4999/16, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. NSA uznał, że ma rację spółka, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej w granicach sprawy. NSA wskazał, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uchylił decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. (nr : [...]) w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, tj.: pkt 2 i pkt 4a, i w tym zakresie orzekł o nieodpłatnym zajęciu pasa drogowego terenu na czas realizacji inwestycji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. To oznacza, iż organ ten rozpoznał całą sprawę i uznał, że decyzja pierwszoinstancyjna w zakresie punktu 2 i 4a zasługuje na uchylenie, a w pozostałej części winna być utrzymana w mocy. Skoro w skardze do Sądu I instancji skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2015 r. w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz o uchylenie w całości decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. - Sąd I instancji winien był, zgodnie z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., objąć kontrolą co do zgodności z prawem obie decyzje pierwszoinstancyjną i drugoinstancyjną w całości, a nie przyjąć, iż przedmiotem skargi jest decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2015 r. "w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót." (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Za zasadny uznał także NSA zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. polegającego na pominięciu faktu, że: 1) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] dotyczył całej sprawy, a nie - jak nieprawidłowo ustalił Sąd I instancji - rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 tej decyzji. Dowodem na to jest fakt, iż pismem z dnia 11 czerwca 2015 r. organ w trybie art. 64 § 2 k.p.a wezwał skarżącego do sprecyzowania treści zawartego we wniosku żądania, a skarżący w odpowiedzi na to wezwanie wskazał, że wniosek jest wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z przepisami art. 127 § 3 k.p.a., w którym wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GDDKiA z [...] maja 2015 r., nr [...] i uchylenie tej decyzji w zakresie pkt 2, 3, 4, 5 i 6. Zdaniem NSA znajduje także uzasadnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 k.p.a. polegające na pominięciu faktu, że w dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w S., na mocy której - zgodnie z treścią art. 24 specustawy - ograniczony został sposób korzystania, między innymi z działki nr [...], położonej w obrębie [...] [0007], gmina [...] będącej przedmiotem skarżonej decyzji, na cele założenia i przeprowadzenia gazociągu w/c DN500 MOP 8,4 MPa na docinku węzeł [...] - węzeł [...] oraz dalszej jego eksploatacji oraz faktu, iż w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie [...] [0007], gmina [...], wpisane zostało uprawnienie posadowienia i korzystania z nieruchomości w zakresie gazociągu DN 500 MOP 8,4 Mpa [...] - [...] przez skarżącą spółkę, w tym zakresie, iż Sąd I instancji w ogóle nie ocenił znajdującego się w aktach sprawy tego materiału dowodowego i tym samym w nie rozpoznał sprawy wnikliwie i w jej granicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, o czym była już mowa powyżej, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez spółkę skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r., II GSK 4999/16, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także aspektu zastosowania przez sąd pierwszej instancji określonego przepisu prawa. Sąd ponownie rozpoznający sprawę wiążą także zawarte w ww. wyroku NSA wskazania co do dalszego postępowania. Taki stan rzecz z kolei - wobec dokonanej w sprawie wykładni prawa przez NSA - pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd nie może bowiem dokonać kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 maja 2015 r. w granicach sprawy zgodnie z art. 134 p.p.s.a. - tak jak nakazał to NSA - wobec - wytkniętego przez sąd wyższej instancji - pominięcia w stanie faktycznym sprawy faktu, że w dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...], na mocy której - zgodnie z treścią art. 24 specustawy - ograniczony został sposób korzystania, między innymi z działki nr [...], położonej w obrębie [...] [0007], gmina [...] będącej przedmiotem skarżonej decyzji, na cele założenia i przeprowadzenia gazociągu w/c DN500 MOP 8,4 MPa na docinku węzeł [...] - węzeł [...] oraz dalszej jego eksploatacji oraz faktu, iż w dziale III księgi wieczystej nr [...] /3 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie [...] [0007], gmina [...], wpisane zostało uprawnienie posadowienia i korzystania z nieruchomości w zakresie gazociągu DN 500 MOP 8,4 Mpa [...] - [...] przez skarżącą spółkę. Wprawdzie NSA - w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r. - dopatrzył się nieprawidłowości w ww. zakresie w wyroku Sądu I instancji - co jest oczywiste z uwagi na zakres kognicji NSA - to jednak błąd wytknięty przez Sąd wyższej instancji został popełnione już przez organ. Skarżąca podnosiła bowiem ww. okoliczności w już w postępowaniu administracyjnym, a organ - ponownie rozpoznając sprawę - w ogóle się do nich nie odniósł. Oceny znaczenia dla sprawy ww. okoliczności nie mógł dokonać Sąd. Nie jest bowiem rolą Sądu zastępowanie organu w wypełnianiu jego obowiązków. Z mocy art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Dlatego w ponownym postępowaniu organ zobowiązany będzie rozważyć ww. kwestię i uzupełnić swoje stanowisko w analizowanym zakresie oraz w pełnym zakresie odnieść się do argumentacji wynikającej z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy. Tak więc GDDKiA oceni znaczenie dla sprawy pominiętych okoliczności, o których wyżej mowa, i ponownie dokonana subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod właściwy przepis prawa. W obecnym stanie zaskarżony akt uchyla się spod merytorycznej kontroli Sądu. Nie jest bowiem rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Z mocy bowiem art. 1 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Wobec stwierdzenia ww. nieprawidłowości pełna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd na tym etapie sprawy nie jest możliwa. W takim stanie rzeczy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 205 § 2 p.p.s.a. - orzekł, jak w wyroku. Orzekając zaś o kosztach, Sąd - uwzględniając wniosek o ich zwrot - wziął pod uwagę wysokość wpisu od skargi oraz wysokość kosztów zastępstwa procesowego, które ustalił w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).