VI SA/Wa 873/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B. L. na uchwałę Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie wydania opinii o kandydacie na stanowisko kierownika apteki 1. Uchyla zaskarżoną uchwałę oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...] 2. Zasądza od Naczelnej Rady Aptekarskiej na rzecz skarżącego B. L. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelna Rada Aptekarska (dalej NRA) uchwałą z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] utrzymała w mocy uchwałę Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w W. (dalej Prezydium OIA) z dnia [...] czerwca 2016r. nr [...], odmawiającą wydania B. L. zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w G. przy ul. [...], jako jej kierownikowi. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 39 ust. 1 pkt 10 oraz art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1429 – dalej: ustawa o izbach aptekarskich ), art. 138 § 1 i art. 218 w zw. związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 23 – dalej: k.p.a.), oraz § 1 pkt 1 lit. b uchwały Naczelnej Rady Aptekarskiej z dnia 5 lutego 2016r. nr VII/8/2016 w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Aptekarskiej do załatwiania spraw w imieniu Naczelnej Rady Aptekarskiej. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] marca 2016r. A. sp. z o.o. z siedzibą w L., poinformowała Okręgową Izbę Aptekarską w W. o zmianie na stanowisku kierownika apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" mieszczącej się w G. przy ul. [...]. Jednocześnie we wskazanym piśmie spółki zawarty został wniosek o udzielenie Panu mgr farm. B. L. rękojmi należytego prowadzenia ww. apteki. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2016r. (o numerze wskazanym na wstępie), po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Prezydium OIA działając na podstawie art. 217 k.p.a. i art. 99 ust.4a i § 10 ust.2 pkt 9 regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w W. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...], XXIX Okręgowego Zjazdu Aptekarzy OIA z dnia 2 kwietnia 2016r., w sprawie regulaminu Okręgowej Rady Aptekarskiej OIA w W. [...] grudnia 2015r. odmówiło wydania zaświadczenia B. L. potwierdzającego posiadanie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej mieszczącej się w G. przy ul. [...], jako jej kierownik. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wystąpienie w przedmiocie rękojmi należytego prowadzenia apteki miało miejsce już po rozpoczęciu pełnienia tej funkcji. Organ wskazał ze biorąc pod uwagę fakt, że kandydat na kierownika apteki składa oświadczenie w przedmiocie znajomości przepisów prawa w sprawie prowadzenia apteki oraz zakresu obowiązków i odpowiedzialności na tym stanowisku, jak również fakt, iż legitymowanie się rękojmią należytego prowadzenia apteki przez osobę mającą pełnić funkcję kierownika apteki jest jednym z podstawowych warunków do objęcia tej funkcji, za zachowanie stanowiące naruszenie podstawowych przepisów dotyczących wykonywania zawodu farmaceuty i prowadzenia apteki należy uznać wystąpienie w sprawie rękojmi należytego, prowadzenia apteki już po rozpoczęciu pełnienia tej funkcji. Tym samym w ocenie Prezydium OIA w W. uzasadnia to odmowę stwierdzenia posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez osobę będącą farmaceutą z uwagi bądź na nieznajomość przez tę osobę przepisów obowiązującego prawa w zakresie warunków niezbędnych do pełnienia funkcji kierownika apteki, bądź ze względu na lekceważenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Zażalenie na powyższą uchwałę do Prezydium NRA złożył B. L. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W zażaleniu zarzucono naruszenie art. 4 ust.1 w zw. z art. 2b ust.1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust.1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne, ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne oraz art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędne przyjęcie, iż z brzmienia przepisu wynika konieczność wystąpienia do właściwej okręgowej rady aptekarskiej i uzyskania potwierdzenia dawania tej rękojmi przed faktycznym rozpoczęciem pełnienia tej funkcji. Naczelna Rada Aptekarska po rozpatrzeniu zażalenia uchwałą z dnia [...] lutego 2017r. (o numerze wskazanym na wstępie) utrzymała w mocy uchwałę Prezydium OIA z dnia [...] czerwca 2016r. podzielając w całości stanowisko zaprezentowane przez Prezydium OIA. Organ podniósł, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż B. L. pełnił funkcję kierownika w aptece "przed dniem wystąpienia do OIA w W. z wnioskiem o uzyskanie rękojmi w tym przedmiocie". To w ocenie Prezydium NRA wskazuje, że skarżący świadomie pełnił funkcję kierownika apteki ogólnodostępnej nie posiadając odpowiedniego dokumentu potwierdzającego legitymowanie się rękojmią należytego prowadzenia apteki jako jej kierownik. Powyższe zdaniem organu odwoławczego oznacza iż stanowisko organu I instancji jest prawidłowe. Odnosząc się do postawionych w zażaleniu zarzutów organ uznał je za nieuzasadnione. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem B. L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżając w całości w/w uchwałę i zarzucając jej naruszenie: - art. 99 ust. 4a ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez błędne przyjęcie, iż z brzmienia przepisu wynika konieczność wystąpienia do właściwej Okręgowej Rady Aptekarskiej i uzyskania potwierdzenia dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki jako jej kierownikowi, przed faktem rozpoczęcia pełnienia tej funkcji, podczas gdy przepis ten ustanawia jedynie obowiązek zatrudnienia osoby odpowiedzialnej za prowadzenie apteki, która daje rękojmię należytego wykonywania zawodu; - art. 4 ust.1 w zw. z art. 2b ust.1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne ustanawiających zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust.2 ustawy Prawo farmaceutyczne, poprzez odmowe wydania zaświadczenia, potwierdzającego dawanie rzeczonej rękojmi, pomimo spełnienia przez skarżącego warunków formalnych oraz jednoczesnego braku występowania negatywnych przesłanek, potwierdzających prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego, bądź innym dokumentem urzędowym, które uzasadniałoby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącego z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dowolna ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, iż po stronie skarżącego występują negatywne przesłanki co do posiadania przez niego rękojmi należytego prowadzenia apteki, pomimo iż w zgromadzonym materiale brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających zasadność takiego stanowiska, co w konkluzji prowadzi do stwierdzenia prowadzenia postępowania w sposób niepraworządny i naruszający zasady budowania zaufania uczestników postępowania do organów administracyjnych. Podnosząc wskazane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej uchwały w całości a także o uchylenie poprzedzającej ją uchwały organu I instancji oraz o zastosowanie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a i orzeczenie o dawaniu rękojmi należytego prowadzenia apteki przez skarżącego. Skarżący wniósł również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca obszernie uzasadniła podnoszone w skardze zarzuty podkreślając, że brak jest obiektywnych przesłane, dla których organ samorządu zawodowego mógłby odmówić wydania zaświadczenia o dawaniu przez skarżącego rękojmi należytego prowadzenia apteki. Farmaceuta spełnia bowiem wszelkie wymogi formalne przewidziane przepisami prawa, a brak jest udokumentowanej przyczyny wykluczającej występowanie po jego stronie przedmiotowej rękojmi. Tym samym zdaniem skarżącego domniemanie dawania rękojmi nie zostało w żaden sposób przez organy obalone. W odpowiedzi na skargę NRA wniosła o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie Sąd zwrócił bowiem uwagę na dwa aspekty tej sprawy: - Po pierwsze – należy zauważyć, że w niniejszej sprawie z wnioskiem "o udzielenie Panu/i mgr farm. B. L. rękojmi należytego prowadzenia ww. apteki" wystąpiła A. sp. z o.o z siedzibą w L., a zatem nie farmaceuta (mimo, że w komparycji uchwały organu I instancji wskazano, iż to jego wniosek rozpoznawał organ) lecz podmiot zatrudniający farmaceutę jako kierownika apteki ogólnodostępnej. Dodać również należy, że żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia, że farmaceuta daję rękojmię należytego prowadzenia apteki a zatem zaświadczenie mogło być wydane jedynie na wniosek podmiotu (osoby), która ma w tym interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Złożony przez spółkę wniosek nie wskazuje na interes prawny tego podmiotu do uzyskania tego rodzaju zaświadczenia. Organ natomiast nie wezwał w/w podmiotu do wykazania tego interesu. - Po drugie - wydane przez organ I instancji orzeczenie, wydane na podstawie art. 217 k.p.a., dotyczy odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego posiadanie rękojmi przez farmaceutę, gdy tymczasem w orzeczeniu organu odwoławczego, jest już mowa o utrzymaniu w mocy uchwały z dnia [...] czerwca 2016r. negatywnie opiniującej kandydata na stanowisko kierownika apteki. Powyższe wskazuje na odmienność materii, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I oraz II instancji i co rodzi wątpliwość w zakresie orzeczenia, które uchwałą NRA zostało utrzymane w mocy. W kontekście powyższych aspektów, godzi się zauważyć, że jak wynika z przepisu art. 217 i 218 k.p.a. zaświadczenie wydawane jest gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i 2 ) przy czym w tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podkreślić również w tym miejscu należy, że we wskazanym trybie wydawania zaświadczeń nie jest możliwe w ogóle wydanie negatywnej opinii bowiem tryb ten nie służy do opiniowania lecz do potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. Nadto Sąd zauważa, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjmuje się, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Składają się na nie wyłącznie czynności materialno-techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W postępowaniu tym nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Zaświadczenie jest bowiem urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ potwierdza nim jedynie, a nie stwierdza istnienia w danym czasie określonego stanu. Dlatego nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju, czy też wyjaśnienia, czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry i akta innego rodzaju mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. m.in. wyroki NSA z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10 Lex nr 1082571, z dnia 8 września 2009 r. I OSK 104/09, Lex nr 594852). Tak więc w przypadku gdy organ dysponuje takimi danymi z kartotek, ewidencji, rejestrów lub akt innego rodzaju, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien wydać zaświadczenie. W pierwszej kolejności zatem podlega ustaleniu jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się natomiast do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy, oraz czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PIP z 2004 r., Nr 10, s. 63). Jak wskazuje też NSA w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 104/09 (LEX nr 745278), postępowanie wyjaśniające ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. W tym miejscu, w kontekście przedstawionego powyżej stanowiska odnoszącego się do trybu wydawania zaświadczeń, Sąd wskazuje, że za bezzasadne należało uznać zarzuty strony skarżącej odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów postępowania w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż jak w skazano powyżej w postępowaniu dot. wydania zaświadczenia nie prowadzone jest postępowanie dowodowe. Mając powyższe na względzie Sąd doszedł do przekonania że zaskarżone orzeczenia naruszają zarówno przepis art. 217, jak i art. 218 w zw. z art. 15 k.p.a. Wskazać bowiem należy, że z wnioskiem o wydanie zaświadczenia/ opinii wystąpił nie B. L. jak mylnie wskazał w komparycji uchwały z dnia [...] czerwca 2016r. organ I instancji a podmiot na rzecz którego w/w wykonywał pracę tj. A. sp. z o.o. Nadto podmiot ten zarówno we wniosku jak i w żadnym innym dokumencie złożonym do organu nie wskazał jaki ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego tj. w uzyskaniu zaświadczenia, że B. L. daje rękojmię należytego prowadzenia apteki. Dodać przy tym należy, że żaden przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia, że farmaceuta daję rękojmię należytego prowadzenia apteki a zatem zaświadczenie mogło być wydane jedynie na wniosek podmiotu (osoby) mającego interes prawny w wydaniu tego zaświadczenia. Skoro wnioskodawca nie wskazał interesu prawnego do żądania urzędowego potwierdzenia, że w/w farmaceuta daje rękojmię prowadzenia apteki to zadaniem organu przed rozpoznaniem złożonego wniosku było wezwanie go do wskazania powyższego, co w niniejszej sprawie nie zostało uczynione. Nadto, co wskazano już powyżej, organ I i organ II instancji odmiennie określiły przedmiot postepowania a także prowadziły postępowanie i wydały rozstrzygniecie z przekroczeniem dyspozycji zawartych w art. 117 i 118 k.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien przede wszystkim przeanalizować treść wniosku złożonego przez WIF w B. pod kontem trybu jego rozpoznania i rozważyć w tym zakresie czy możliwe jest wydanie tego rodzaju zaświadczenia zawierającego opinię o posiadaniu lub nie rękojmi przez kandydata na kierownika apteki w oparciu o wniosek A. sp. z o.o. a następnie dopiero po dokonaniu rozstrzygnięć we wskazanym zakresie winien ewentualnie dokonać ustaleń czy istnieją jakiekolwiek dowody obalające domniemanie rękojmi należytego prowadzenia apteki przez Skarżącą. Na zakończenie Sąd wskazuje, mając na względzie treść skargi, w której zawarte zostało stanowisko odnośnie istnienia domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę, że podziela stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez skarżącego. Niewątpliwie, bowiem art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2b ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich oraz art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016r. poz. 2142 ze zm. – dalej: P.f.), ustanawiają zasadę domniemania dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki przez każdego farmaceutę posiadającego prawo wykonywania zawodu i spełniającego warunki formalne z art. 88 ust. 2 P.f. Domniemanie to jak każde domniemanie może być obalone. Muszą jednak zaistnieć wówczas negatywne przesłanki, potwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, aptekarskiego bądź innym dokumentem urzędowym, który uzasadniałyby wątpliwości organu samorządowego, co do postawy skarżącego z punktu widzenia zasad etyki i deontologii zawodu farmaceuty (podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. VI SA/WA 2412/13, z dnia 12 listopada 2014r. sygn. VI SA/Wa 1511/14, z dnia 12 stycznia 2016 sygn. VI SA/Wa 2271/15, z dnia 5 października 2017r. sygn. VI SA/Wa 767/17 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że przy wydawaniu zaskarżonych uchwał doszło do naruszenia prawa procesowego i materialnego, zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.