VI SA/Wa 877/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), art. 4 pkt 22, art.18 ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3, art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.), utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] cofającą J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (zwaną dalej "skarżącą", "stroną") zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2015 r. przedsiębiorcy J. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] przy ul. [...] przyznano zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym ważne od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] lipca 2018 r. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wezwał przedsiębiorcę do przekazania w terminie 21 dni od dnia otrzymania tego pisma informacji dotyczących daty rozpoczęcia lub zaprzestania wykonywania transportu drogowego objętego ww. zezwoleniem, liczby przewiezionych osób, zestawień sprzedaży biletów i częstotliwości wykonywania przewozów. Przedmiotowe wezwanie strona otrzymała w dniu [...] września 2016 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia [...] września 2016 r. poinformowała organ, że na linii [...] rozpoczęła wykonywanie przewozów zgodnie z udzielonym jej zezwoleniem i w okresie od dnia [...] czerwca 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2016 r. dokonała przewozu [...] osób. W tym okresie sprzedała [...] biletów, a pozostałe bilety zostały sprzedane na [...] dla przewoźnika [...] . W załączeniu do wymienionego pisma strona przedłożyła kserokopie [...] biletów przez nią sprzedanych, na przewóz osób na ww. linii w sierpniu 2016 r. Pismem z dnia [...] października 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym wydanego stronie. Postępowanie zakończyło się wydaniem przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] cofającej stronie zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Następnie strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wniosła również o przeprowadzenie dowodów: 1) z list sprzedaży biletów na trasie objętej zezwoleniem [...] za miesiące: sierpień, wrzesień i październik 2016 r. na okoliczność wykonywania przewozów w ramach ww. zezwolenia, 2) przykładowych biletów na przewozy objęte zezwoleniem [...] na okoliczność wykonywania przewozów w ramach ww. zezwolenia, a także biletów wydanych na przewozy objęte we wskazanym poniżej zestawieniu. Pełnomocnik strony wskazał również, że pojazdy strony o numerach rejestracyjnych: [...] w dniach wymienionych we wniosku przekraczały granicę państwową Polski. W ocenie skarżącej, nie można jej postawić zarzutu niewykonywania przewozów objętych zezwoleniem, w szczególności w okresie ostatnich 3 miesięcy. Natomiast przekraczanie granicy państwowej przez pojazdy strony w innych godzinach, niż wskazane w rozkładzie jazdy było spowodowane obiektywnymi przeszkodami takimi jak warunki atmosferyczne, oczekiwanie na przejściu granicznym na odprawę i podobnymi czynnikami. Naruszenia te nie były na tyle rażące, aby uzasadniały cofnięcie zezwolenia. Organ II instancji po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wskazał na obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym, w szczególności na art. 4 pkt 22 i 83 ust. 1 i 2, 18 ust. 1 pkt 2 lit. a. Organ podkreślił, że stosownie do treści art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie: 1) naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu; 2) niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Zdaniem organu odwoławczego, z całokształtu materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że strona nie wykonywała przewozów osób na linii [...] zgodnie z warunkami udzielonego jej zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Powyższe zezwolenie zostało udzielone stronie na okres od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] lipca 2018 r. Organ w okresie ważności zezwolenia podjął czynności zmierzające do sprawdzenia rzeczywistego wykonywania zezwolenia. W tym celu wezwał skarżącego do przekazania w terminie 21 dni od dnia otrzymania tego pisma informacji dotyczących daty rozpoczęcia lub zaprzestania wykonywania transportu drogowego objętego ww. zezwoleniem, liczby przewiezionych osób, zestawień sprzedaży biletów i częstotliwości wykonywania przewozów. Zdaniem organu licencyjnego, postępowanie dowodowe wskazało, że strona tylko sporadycznie wykonywała przewozy osób na linii [...] . Z pisma z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Izby Celnej w [...]wynikało, że w okresie od [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] września 2016 r. w Oddziale Celnym w [...] odnotowano przekroczenie granicy przez autobusy strony tylko w miesiącach lipiec, sierpień i wrzesień 2016 r. W tych miesiącach odnotowano [...] przekroczeń granicy przez autobusy strony przywożące pasażerów do Polski oraz [...] przekroczeń granicy autobusów wyjeżdżających z Polski. Także z pisma z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Komendy Głównej Straży Granicznej w [...] wynikało, że w okresie od dnia [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] października 2016 r. odnotowano przekraczanie granicy przez autobusy strony tylko w niektóre dni w miesiącach: lipiec, sierpień, wrzesień i październik 2016 r. autobusy strony tylko kilkakrotnie przekraczały granicę w miesiącach: lipiec, sierpień i wrzesień 2016 r. Również daty i godziny przekroczenia granicy są inne niż wynikające z rozkładu jazdy będącego załącznikiem ww. zezwolenia. Także z ogłoszenia zamieszczonego w internecie wynikało, że przewozy osób na linii [...] nie są wykonywane codzienne, lecz [...] razy w tygodniu, w określone dni tygodnia. Jedynym przewoźnikiem wskazanym w ogłoszeniu jest przewoźnik [...] . Z ogłoszeń zamieszczonych w internecie wynikało, że strona nie wykonuje przewozów na międzynarodowych liniach regularnych, lecz zajmuje się tylko wykonywaniem przewozów turystycznych. Natomiast z rozkładu jazdy stanowiącego załącznik do zezwolenia nr [...] wynikało, że na ww. linii przewozy osób miały być wykonywane codziennie zarówno przez przewoźnika polskiego jak i przewoźnika [...]. Ponadto organ wyjaśnił, że wykonywanie przewozów osób na linii regularnej do krajów spoza Unii Europejskiej regulują umowy dwustronne zawarte przez Polskę z danym krajem. Taką umowę Polska zawarła także z [...]. Umowa została zawarta w dniu [...] kwietnia 1993 r. między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem [...]. Zgodnie z tą umową przewozy te muszą być wykonywane wspólnie z przewoźnikiem zagranicznym, co potwierdza art. 3 ust. 2 pkt 2.5 protokołu wykonawczego do tej umowy. Polski przewoźnik ubiegający się o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów jest zobowiązany zawrzeć umowę z przewoźnikiem zagranicznym i dołączyć ją do wniosku o udzielenie zezwolenia, ponieważ jest to jeden z warunków udzielenia zezwolenia. Zatem strona otrzymując zezwolenie nr [...] na wykonywanie przewozów na linii regularnej [...] zobowiązała się także do ich wykonywania wspólnie z [...] przewoźnikiem. W rozkładzie jazdy dokładnie strona wskazała, jakie kursy każdy z przewoźników będzie wykonywał. Strona zobowiązała się wykonywać przewozy osób na ww. linii codziennie. Także przewoźnik [...] miał wykonywać przewozy każdego dnia. Przewozy miały być wykonywane przez cały rok. Natomiast z dowodów zebranych w sprawie jednoznacznie wynikało, że w 2016 r. strona sporadycznie wykonywała przewozy i głównie były to przewozy wykonywane w okresie wakacyjnym. Organ podkreślił, że zarówno rozliczenia ze sprzedaży biletów, jak i z kserokopii biletów wynikało, że przewoźnikiem sprzedającym bilety był [...] , a nie strona przedmiotowego postępowania. Organ analizując ponownie niniejszą sprawę doszedł do przekonania, że słusznie cofnięto stronie zezwolenie nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Ponadto uznał, że postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podjęto wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niezbędnego do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. GITD odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że przepis art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym jednoznacznie określa kiedy należy cofnąć udzielone zezwolenie. Wystąpienie którejkolwiek przesłanki wskazanej w tym przepisie jest wystarczające do cofnięcia zezwolenia. W mniejszej sprawie strona wypełniła znamiona dwóch przesłanek wymienionych w ww. przepisie, bowiem przez okres dłuższy niż 3 miesiące nie wykonywała przewozów, a także wykonywała przewozy niezgodnie z rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do udzielonego zezwolenia. Następnie skarżąca złożyła skargę do Sądu, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez nie zebranie całości materiału dowodowego co do sposobu wykonywania przewozów w ramach regularnych przewozów drogowych objętych zezwoleniem [...] z udziałem [...] partnera; 2) art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania, z pominięciem wymogu informowania strony o istotnych okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez niepoinformowanie strony co do przyjętego przez organ sposobu wykładania treści zezwolenia nr [...] , w szczególności co do tego że przewozy przez stronę mogą być wykonywane wyłącznie pojazdami zgłoszonymi przez stronę do licencji, w sytuacji gdy wymóg taki nie wynika ani z treści zezwolenia, ani z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym, przez co uniemożliwiono się stronie ustosunkowanie się do takich nieznanych stronie założeń, co do wykładni ww. przepisu; 3) art. 10 k.p.a. poprzez nie wyznaczenie przez organ terminu na wypowiedzenie się w sprawie, a także nie powiadomienie strony, że do materiału dowodowego włączono wydruki z bliżej nieokreślonych stron internetowych, o których mowa na s. 4 decyzji, przez co uniemożliwiono stronie odniesienie się do tej części materiału dowodowego, o istnieniu których strona powzięła wiedzę dopiero z uzasadnienia decyzji i nie mogła się w toku postępowania, wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ogóle się odnieść. 4) art. 90 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym, poprzez zaniechanie wezwania strony do spełnienia wymogów będących podstawą wydania zezwolenia i wyznaczenia stronie odpowiedniego w tym celu terminu. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie podzielając podniesionych w niej zarzutów i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w myśl § 2 tegoż artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Podkreślenia wymaga, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawę materialnoprawą orzekania organów stanowiły w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Art. 24 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym zezwolenie cofa się wobec niewykonywania przez przedsiębiorcę na skutek okoliczności zależnych od niego przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące. Według oceny Sądu organ naruszył art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak również, że we wskazanym przez stronę zakresie materiał dowodowy został zgromadzony przez organ i oceniony z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Przede wszystkim organ dokonując interpretacji zezwolenia [...] przyjął, że zarówno polski jak i [...] przewoźnik zobowiązali się do wykonywania codziennych przewozów na linii wskazanej w zezwoleniu natomiast nie poczynił żadnych ustaleń w jaki sposób przewoźnicy owe przewozy na jednej linii podzielili między siebie. O tym, iż strona sporadycznie wykonywała przewozy, głownie w okresie wakacyjnym organ powziął wiadomość ze stron internetowych. Do tych dowodów strona nie mogła ustosunkować się, gdyż organ powołał się na nie dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wskazując jako podstawę cofnięcia zezwolenia niewykonywanie przewozów przez okres co najmniej 3 miesiące organ dokładnie nie sprecyzował w jakim czasie miało to miejsce. Wyjaśnienia wymaga też kwestia jakimi pojazdami strona mogła posługiwać się przy wykonywaniu przewozów regularnych. Zasadnie skarżąca wywodzi, że w art. 22 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, który reguluje zagadnienie zezwoleń na regularne przewozy międzynarodowe brak jest obowiązku wskazywania wykazu pojazdów w przeciwieństwie do art. 22 ust. 1 dotyczącego przewozów krajowych, który taki wymóg wprowadza. Wszystkie te uchybienia spowodowały, że zaistniała konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego dla wykazania, że zostały spełnione w stosunku do skarżącej przesłanki do cofnięcia udzielonego jej zezwolenia. Niezależnie od powyższego organ w przypadku zaistnienia podstaw do cofnięcia zezwolenia powinien rozważyć zastosowanie wobec skarżącej art. 90 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi uzupełnienie uregulowań objętych ww. art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 90 ustawy w wyniku kontroli stwierdzającej uchybienia organ udzielający zezwolenia: 1) wzywa przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie, 2) zawiesza lub cofa zezwolenie albo licencję, tak jak stanowią pkt 2-4 ww. przepisu. Z literalnego brzmienia art. 90 ustawy o transporcie drogowym i użycia przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania "organ wzywa" wynika, że dokonanie wezwania i udzielenia terminu na usunięcie uchybień jest obowiązkiem organu przed cofnięciem zezwolenia a nie tylko możliwym do wyboru sposobem działania. Po upływie udzielonego terminu organ powinien sprawdzić, czy uchybienia zostały usunięte i powinien z tej czynności sporządzić protokół. Dopiero wtedy, gdy okaże się, że mimo wezwania przedsiębiorca nadal narusza warunki zezwolenia organ jest władny cofnąć zezwolenie. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 4 marca 2005 r., OSK 1086/04, Lex 186877 oraz w wyroku z dnia 2 września 2008 r., II GSK 312/08 a także WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r., VISA/Wa 941/09. Z zajętym w tych wyrokach stanowiskiem Sąd orzekający w niniejszym składzie w całości się zgadza. Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi za zasadne Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.