VI SA/Wa 880/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]" 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. zatwierdzającą "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]". Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku "O." zatwierdził wnioskiem tym objęty "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] "O." S.A. w [...] ul. [...] wraz z "Aneksem do ww. projektu" zastrzegając, że prace geologiczne należy wykonać na nieruchomościach po uzgodnieniu i za zgodą właścicieli działek prywatnych nr [...] i [...] obr. [...]. M. P., skarżący w niniejszej sprawie wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, iż jest właścicielem terenu objętego projektowanymi pracami. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu, stroną postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu prac geologicznych jest podmiot, który występuje o zatwierdzenie projektu tj. w tym przypadku "O.", a zatem skarżący nie ma w tym postępowaniu statusu strony. Skarżący złożył skargę na tę decyzję. Wyrokiem z dnia 5 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 24/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Wojewody [...] stwierdzając, iż w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. skarżącemu przysługiwał interes prawny, o którym mowa w art. 28 § 1 kpa co oznacza, iż jest on stroną tego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 65 § 1 kpa przekazał wg właściwości do Samorządowego Kolegium Samorządowego w [...] akta sprawy dotyczące skargi na ww. decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. wskazując w uzasadnieniu, iż w zw. z nowelizacją ustawy Prawo geologiczne i górnicze z dniem 1 stycznia 2006 r. Wojewoda przestał być organem wyższego stopnia w stosunku do Starosty. Tym organem zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa jest SKO. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ powołał się na ww. wyrok WSA w Warszawie i stwierdził, że w postępowaniu zakończonym ww. decyzją naruszono art. 10 § 1 kpa i art. 61 § 4 kpa, bo organ I instancji nie powiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania, nie umożliwił mu wzięcia czynnego udziału w tym postępowaniu, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. kierowanym do O. Starosta [...] postanowił wycofać z obiegu swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r., doprecyzować, że teren [...] O. nr [...] dot. działki nr [...] obr. [...] w [...] i wskazał, że Projekt prac geologicznych powinien zawierać wykonanie badań na zawartość metali ciężkich w glebach. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Starosta [...] zawiadomił O. i skarżącego o przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska wodnego na terenie [...] nr [...] przy ul. [...] w [...] i wezwał O. do przedłożenia w terminie do dnia [...] maja 2010 r. zweryfikowanego projektu prac hydrogeologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska wodnego na terenie ww. stacji paliw. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. doręczonym również skarżącemu Starosta poinformował "O.", że ww. wezwanie powinno dotyczyć projektu prac geologicznych, a nie hydrologicznych. Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. [...] złożył "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]". Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. Starosta [...] na podstawie art. 32 i 33 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 61 kpa zawiadomił skarżącego o przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku O. z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...] i o możliwości złożenia uwag i wniosków w terminie 7 dni. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Starosta [...] zawiadomił O. i skarżącego, iż postępowanie z wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. dot. "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]" zostanie zakończone w terminie do [...] sierpnia 2010 r. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. skarżący wskazując na różnicę w tytule zgłoszonego projektu i w opracowaniu podanym w piśmie Starostwa z dnia [...] czerwca 2010 r. (bez określenia "stanu zanieczyszczenia") zwrócił się o wyjaśnienie i ustalenie, jakie postępowanie się toczy i jaki jest tytuł właściwy projektu prac. W aktach administracyjnych nie ma odpowiedzi organu na to pismo. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 33 ust. 1, 1a i 3, art. 101 pkt 3, art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. 2005 r., Nr 228, poz. 1947) i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19 grudnia 2001 r. w sprawie projektu prac geologicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1777) w zw. z art. 104 kpa sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. zatwierdził "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]" opracowany, jak podał przez R. S. (upr. Nr [...]) i J. S. Odnosząc się do zarzutów skarżącego (i W. P.) uznano, że projekt został opracowany przez osobę posiadającą uprawnienia geologiczne i zawiera informację zgodnie z wymogami określonymi w cyt. rozporządzeniu. Pismem z dnia [...] września2010 r. skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. Starosta [...] odmówił uzupełnienia ww. decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie zarzucając liczne błędy prawne i merytoryczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotem postępowania jest tylko i wyłącznie zatwierdzenie - po sprawdzeniu spełnienia wymogów formalnych - przedłożonego przez wnioskodawcę projektu prac geologicznych. Poza granice owego postępowania wykracza tak zakres planowanych prac (zakres ów ustala wnioskodawca, kierując się przede wszystkim celem, któremu prace te mają służyć), jak i przydatność owych prac i uzyskanych na ich podstawie wyników dla wspomnianych celów. Jeśli zakres planowanych prac i uzyskane w ten sposób wyniki okażą się dla owych celów nieprzydatne, ewentualne negatywne skutki tego obciążać będą jedynie podmiot, na zlecenie którego zostały przeprowadzone. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do uznania, że przedłożony przez O. S.A. "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...] " nie spełnia zakreślonych powyżej warunków, a co za tym idzie - nie zachodzi konieczność uzupełnienia lub zmiany rzeczonego Projektu. Subiektywne przeświadczenie skarżącego co do istnienia takiej konieczności do podjęcia takich działań nie wystarcza. Brak jest przy tym możliwości nałożenia na podmiot przedkładający do zatwierdzenia projekt prac geologicznych obowiązków nie znajdujących oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Za niezasadne organ uznał pozostałe zarzuty odwołania. Podniósł, że pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. organ pierwszej instancji powiadomił strony o przystąpieniu do rozpatrzenia wniosku O. S.A. o zatwierdzenie "Projekt prac geologicznych dla rozpoznania stanu środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...] ". Pismo to zostało skierowane również do skarżącego i zostało zwrócone nadawcy po dwukrotnym bezskutecznym awizowaniu. Ponadto, jeśli toczyło się w tym czasie - i nadal toczy - jakieś inne postępowanie w sprawie zatwierdzenia innego projektu prac geologicznych, to nawet jeśli dotyczy prac planowanych do wykonania na tym samym terenie, to wynik owego innego postępowania pozostaje obojętny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kwestia, czy autor zatwierdzonego projektu posiada odpowiednie (bez względu na to, jak należałoby to pojęcie rozumieć) doświadczenie do wykonania tego rodzaju prac, nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W skardze na tę decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 p1 Kpa przez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, nieustalenia całościowego stanu prawnego a co zatem idzie złamanie obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej, naruszenie art. 74 Konstytucji oraz zasady pewności prawa przez nieustalenie całościowego stanu prawnego dot. procedur badania i zapobiegania skażeniom środowiska - gruntu i wód oraz zapewnienia interesu społecznego oraz interesu materialnego stron. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji SKO oraz o kompleksowe i rzetelne rozpatrzenie problemu, który jest ważki społecznie a który z racji położenia na styku przepisów prawa ochrony środowiska, prawa geologicznego i górniczego oraz prawa administracyjnego nie jest jednoznacznie uregulowany przepisami - co prowadzi i może prowadzić do bardzo poważnych szkód ekologicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z dopozwaniem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] jako strony fachowej i uprawnionej. W uzasadnieniu wniosku nawiązując do stanowiska przedstawionego w skardze podniósł, że "przepisy prawa geologicznego i górniczego nie przystają do celów badania skażenia wód i gruntów". Odesłanie do Prawa geologicznego i górniczego w zakresie przepisów normujących co powinien zawierać plan prac hydrogeologicznych dot. skażenia środowiska prowadzi do nonsensów. Skarżący stwierdził nadto, że wg informacji Ministerstwa Środowiska sprawa niekompatybilności przepisów będzie przedmiotem prac legislacyjnych ale na potrzeby tej sprawy ustalenia mediacyjne powinny pomóc w znalezieniu sensownego wyjścia. O. przychylił się do ww. wniosku (pismo z dnia [...] czerwca 2011 r.). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. poinformowało, iż nie widzi możliwości rozstrzygnięcia sprawy w drodze postępowania mediacyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia [...] maja 2011 r. i przesłanym Sądowi do wiadomości stwierdził, że nie posiada właściwości rzeczowej do udziału w postępowaniach administracyjnych prowadzonych wg przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze i wniosek o udział w postępowaniu mediacyjnym został rozpatrzony negatywnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 powołanego artykułu ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd ww. wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie uwzględnił i rozpoznał skargę wg powyższych kryteriów na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2011 r. stwierdzając, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 115 § 1 ppsa postępowanie mediacyjne może być przeprowadzone na wniosek skarżącego lub organu, a jego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, zaś jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy podlega ona rozpoznaniu przez Sąd (art. 117 § 2 ppsa). Stanowisko organu wskazujące na brak woli do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu mediacyjnym oraz okoliczności faktyczne i prawne sprawy objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem czyniły niecelowym skierowanie sprawy z niniejszej skargi na drogę postępowania mediacyjnego, a w tym względzie powołany wyżej przepis nie wprowadza obowiązku jego przeprowadzenia pozostawiając ocenę wniosku złożonego na jego podstawie ocenie Sądu. Podnieść przy tym należy, iż ustawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie obejmuje swą regulacją instytucji dopozwania, o której zastosowanie w stosunku do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, skarżący wnosił. Stąd też wniosek w tym zakresie również nie został uwzględniony. W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznał skargę i uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] sierpnia 2010 r. naruszają bowiem obowiązujące prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. W dniu [...] grudnia 2004 r. wpłynął do organu I instancji wniosek "O." o zatwierdzenie "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. projekt został zatwierdzony. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. postępowanie odwoławcze zostało umorzone przez Wojewodę [...], który uznał, iż wnoszący odwołanie skarżący nie jest stroną postępowania. WSA w Warszawie ww. wyrokiem uchylił tę decyzję uznając, iż skarżącemu przymiot strony służy. W konsekwencji SKO w [...] odwołanie rozpoznało i decyzją z dnia [...] października 2006 r. ww. decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ta okoliczność oznacza wyeliminowanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. z obrotu prawnego. Wycofanie z obrotu prawnego tej decyzji przez Starostę [...], co zostało stwierdzone w jego piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r. skierowanym do stron postępowania nie znajduje w świetle powyższego uzasadnienia w wiążących organ przepisach kpa. Podnieść przy tym należy, iż kolejną prawną konsekwencją ww. decyzji SKO podjętej na podstawie art. 138 § 2 kpa, co do której, jak wskazuje przebieg postępowania przed organem I instancji organ ma wątpliwości, jest konieczność ponownego rozpatrzenia ww. wniosku złożonego w 2004 r., tj., wniosku o zatwierdzenie projektu, który do wniosku został dołączony. Postępowanie w sprawie z tego wniosku nie zostało bowiem w sposób przewidziany prawem zakończone. Organ I instancji ww. wniosku nie rozpoznał. Błędnie interpretując jednoznaczną w swej treści odpowiadającą art. 138 § 2 kpa decyzję SKO z dnia [...] października 2006 r. wezwał stronę do złożenia nowego projektu i uznał, iż pismo przy którym projekt został przesłany stanowi nowy wniosek w przedmiocie jego zatwierdzenia, przy czym błędnie informował skarżącego w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r. i [...] czerwca 2010 r., iż postępowanie toczy się w sprawie zatwierdzenia "Projektu prac geologicznych dla rozpoznania stanu zanieczyszczenia środowiska gruntowo-wodnego na terenie [...] nr [...] w [...]" podczas, gdy projekt złożony przy piśmie z dnia [...] czerwca 2010 r. różni się od powyższego tytułem. Stąd też wątpliwości skarżącego wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. i jego prośba o wyjaśnienie, jaki jest właściwy tytuł projektu rozpoznawanego przez organ i "jakie postępowanie się toczy". Na ww. pismo złożone w Starostwie (na co wskazuje pieczątka Starostwa z liczbą dziennika i datą wpływu) organ nie odpowiedział i skarżący dopiero z decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. dowiedział się, który z ww. projektów był przedmiotem oceny i został przez organ zatwierdzony. Taki sposób działania organu nie jest spełnieniem przez organ wymogów procedury administracyjnej określonych w art. 7, 8, 9 i art. 10 § 1 kpa, a przedstawiony wyżej sposób prowadzenia postępowania administracyjnego dowodzi, iż organ nie ma odpowiedniego rozeznania co do wynikających z kpa skutków uchylenia wcześniejszej decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podkreślić zatem należy, iż organ, co nie wymaga szczególnego uzasadnienia ma obowiązek stosować obowiązujące prawo i winien dołożyć należytej staranności, by podstawowe regulacje w szczególności, z zakresu procedury administracyjnej były mu znane. Z powyższego wynika jednak, iż wniosek z 2004 r., którego decyzja SKO z dnia [...] października 2006 r. uchylająca decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2005 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, dotyczy, nie został rozpoznany. Strona ma wprawdzie prawo do modyfikacji swego żądania. Niemniej jednak w tym względzie powinno być przedstawione jasne stanowisko. Z akt wynika jednak, iż nowy projekt został złożony na wezwanie organu. Nawet jednak i w zakresie nowego wniosku z dnia [...] czerwca 2010 r. postępowanie nie zostało prawidłowo przeprowadzone nie tylko z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów kpa ale także z tego powodu, że organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla oceny projektu pod względem formalnym. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. sprostowanej (a nie zmienionej, jak błędnie uznaje organ) postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. organ I instancji stwierdził, że projekt przedmiotowy został opracowany przez mgr R. S. posiadającego uprawnienia nr [...]. Wprawdzie na pierwszej stronie (tytułowej) projektu ta osoba jako opracowująca została wskazana, jednakże przy tym nazwisku figuruje nieczytelny podpis z poprzedzającym go skrótem "z up.". Organ w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Nie wiadomo zatem, kto projekt podpisał, a z punktu widzenia rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 19.12.2001 r. w sprawie projektów wynalazczych (Dz. U. Nr 153, poz. 1777) statuującego w § 5 ust. 1 wymóg podpisania projektu przez osobę uprawnioną (tj. posiadającej stwierdzone odpowiednie kwalifikacje do wykonywania, dozorowania i kierowania pracami geologicznymi), jest to okoliczność istotna. Skrót "z up." wydaje się wskazywać na to, iż projekt nie został przez R. S. tj. osobę uprawnioną podpisany. Okoliczność, iż na załącznikach figuruje podpis R. S. jako osoby sprawdzającej nie wywołuje skutków, jakie przepisy prawa w tym powołane rozporządzenie wiążą ze spełnieniem wymogu podpisania projektu przez osobę uprawnioną. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż wskazane naruszenia skutkują w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ppsa wadliwością obu zaskarżonych decyzji i w konsekwencji skargę uwzględnił orzekając na podstawie powołanego przepisu, jak w pkt 1 sentencji, a w pkt 2 po myśli art. 152 ppsa.