VI SA/Wa 881/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J. K. kwotę sto (100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z 2000 r. - Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z odwołaniem J. K. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] cofającej pozwolenie na broń palną myśliwską, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego: Decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w R. z dnia [...] grudnia 2006 r., cofająca J. K., zwanemu dalej skarżącym, pozwolenie na broń palną myśliwską, została wysłana listem poleconym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany przez stronę adres zamieszkania. Na kopercie znajdują się adnotacje, iż przesyłkę awizowano dwukrotnie: w dniu 10 stycznia 2007 r. i w dniu 17 stycznia 2007 r. Ponadto doręczyciel zaznaczył, że w związku z nieobecnością adresata zawiadomienie o nadejściu przesyłki umieszczono w jego oddawczej skrzynce pocztowej, a przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej. Przesyłki nie podjęto w terminie i poczta zwróciła ją nadawcy w dniu 25 stycznia 2007 r. W związku z tym, organ I instancji zlecił Komendantowi Powiatowemu Policji w M. ponowne doręczenie decyzji, a strona odebrała ją osobiście w dniu 19 lutego 2007 r. Odwołanie zostało wniesione w dniu 5 marca 2007 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy powołał się na przepis art. 44 k.p.a. Organ wskazał, iż w myśl art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce (...). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Zgodnie z dyspozycją art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zdaniem Komendanta Głównego Policji doręczenie skarżącemu decyzji w dniu [...] lutego 2007 r. nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania, ponieważ jej doręczenie nastąpiło w trybie przepisu art. 44 k.p.a. i termin tego doręczenia według organu upłynął w dniu 24 stycznia 2007 r. (por. postanowienie z dnia [...] maja 2007 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r.). Natomiast odwołanie zostało wniesione przez stronę w dniu 5 marca 2007 r., a zatem przeszło miesiąc po ustawowo określonym terminie do wykonania tej czynności. Jednocześnie organ stwierdził, że strona nie podała przyczyny, z powodu której uchybiła terminowi przewidzianemu w art. 129 § 2 k.p.a. oraz nie złożyła, stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. - prośby o jego przywrócenie. Termin do wykonania tej czynności nie został przywrócony, dlatego też rozpatrzenie odwołania było niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: a) art. 9 w zw. z art. 41 i 44 k.p.a. przez brak pouczenia o obowiązkach strony w czasie postępowania administracyjnego w zakresie miejsca zamieszkania i pobytu i mimo tego przyjęcie, iż takie pouczenie nastąpiło, co skutkowało uznaniem fikcji prawnej doręczenia decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. b) art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, mimo iż decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. doręczona w dniu 19 lutego 2007 r. została zaskarżona odwołaniem w terminie wynikającym z art. 129 § 2 k.p.a.; c) art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania odwoławczego w sposób sprzeczny z zasadą zaufania do podejmowanych czynności przez organ administracyjny wskutek uznania odwołania za skuteczne by następnie bez uzasadnionych przyczyn temu zaprzeczyć. Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Komendantowi Głównemu Policji rozpatrzenie odwołania. Powołując się na art. 9 k.p.a. skarżący podniósł, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] listopada 2006 r. nie ma żadnego pouczenia o obowiązku informowania o zmianach adresu, o skutkach braku takiej informacji i ewentualnej fikcji prawnej. Wskazał, że "Organ administracji państwowej obowiązany jest pouczyć strony o treści art. 41 k.p.a." (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze. Warszawa 1999 r. str. 162 teza 3). Natomiast skarżący nie został pouczony o tym, że w czasie postępowania administracyjnego ma obowiązek zawiadamiać organ administracji o każdej zmianie adresu i nie wiedział, że zmieniając adres zamieszkania w styczniu 2007 r. zobowiązany był do powiadomienia Komendy Wojewódzkiej Policji. Brak pouczenia o tym obowiązku obecnie jest wykorzystywany przez organ w sposób sprzeczny z art. 9 k.p.a. tj. ze szkodą dla strony co powoduje negatywne skutki i niemożność odwołania się od decyzji. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania rażąco narusza art. 9 k.p.a. w zw. z art. 41 § 1-2 k.p.a. przez wykorzystanie nieznajomości prawa przez stronę oraz przez zaakceptowanie braku pouczenia strony o jej obowiązkach. Odnosząc się do braku wniosku o przywrócenie terminu skarżący wskazał, że nie uchybił terminowi bowiem odbierając decyzję w określonym dniu nie wiedział, że doręczenie dokonywane jest po terminie i nie rodzi skutków prawnych. Podnosi, iż postępowanie strony, które było zgodne z wywołanym przez organ administracji zaufaniem spowodowało zatem negatywne skutki dla strony. W odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Ustosunkowując się do zarzutów skargi przyznał, że faktem jest, iż organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie informował skarżącego o obowiązku określonym w art. 41 § 1 k.p.a. Z żadnego jednak dokumentu znajdującego się w aktach postępowania, nie wynika, aby skarżący zmienił dotychczasowe miejsce stałego pobytu lub posiadał inny adres do korespondencji. Dodatkowo organ wskazał, iż w myśl art. 26 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.), na każdym posiadaczu pozwolenia na broń, a zatem i na skarżącym, ciąży obowiązek pisemnego zawiadomienia właściwego organu Policji o zmianie miejsca stałego pobytu w terminie 14 dni od tej zmiany. Obowiązek ten nie ma związku z dyspozycją art. 41 § 1 k.p.a., ponieważ wynika on z przepisów prawa materialnego, bez względu na to czy toczy się jakiekolwiek postępowanie administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że przepis art. 44 k.p.a. przewidujący tzw. doręczenie zastępcze reguluje sytuację kiedy nie można adresatowi doręczyć pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, a więc bezpośrednio adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Wówczas pismo takie składa się na okres czternastu dni w urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy, z tym że równocześnie zawiadomienie o tym należy umieścić w skrzynce na korespondencję lub w drzwiach mieszkania albo biura lub innego pomieszczenia. Spełnienie powyższych warunków - zgodnie z art. 44 in fine k.p.a. - rodzi domniemanie prawne, że doręczenie zostało dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu. Powyższy przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 41 § 1 k.p.a., który nakłada na strony, ich przedstawicieli i pełnomocników obowiązek zawiadomienia organów administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Obowiązek ten ciąży na stronie od daty dowiedzenia się o prowadzonym postępowaniu administracyjnym zaś na organie ciąży na podstawie art. 9 k.p.a. obowiązek pouczenia o tej powinności i skutkach niedopełnienia jej. Jak o tym stanowi art. 41 § 2 k.p.a. w razie zaniechania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem, a więc także doręczenie zastępcze, ma skutek prawny. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie wykazał, aby dopełnił obowiązku wymienionego w art. 41 § 1 k.p.a. pouczenia o skutkach braku zawiadomienia o zmianie adresu, które wynikają z § 2 tegoż przepisu. Nie potwierdza tego faktu analiza zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani żaden inny dokument zawarty w aktach. Otrzymane przez skarżącego w dniu 16 listopada 2006 r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zawiera pouczenia o obowiązku powiadomienia organu o każdej zmianie miejsca zamieszkania. Doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne. Fakt prawidłowego doręczenia decyzji w sposób przewidziany w art. 39-49 k.p.a. jest doniosły prawnie. Z nim są związane skutki materialne i procesowe. Co prawda zgodzić się należy z organem, że treścią obowiązku wynikającego z art. 41 k.p.a., a spoczywającego na stronie oraz jej przedstawicielach i pełnomocnikach jest zawiadomienie organu administracji publicznej o każdej zmianie adresu. Jak słuszne wskazał organ obowiązek taki wynika także z art. 26 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity z 2004 r. Dz. U. Nr 52, poz. 525 ze zm.). Jednakże, zdaniem Sądu, nie ma racji organ twierdząc, iż cytowany przepis niweluje wynikający z art. 9 k.p.a. obowiązek organu powiadamiania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych toczącej się sprawy. Obowiązek udzielenia informacji stronie obejmuje cały tok postępowania od jego wszczęcia do zakończenia decyzją oraz dotyczy bez wyjątku każdej sprawy administracyjnej, w tym również sprawy o cofnięcie pozwolenia na broń. Niewątpliwie zatem ze względu na wynikającą z art. 9 k.p.a. zasadę ogólną udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej, organ administracji publicznej ma obowiązek poinformować stronę postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu o obowiązku określonym w art. 41 § 1 kodeksu i skutkach jego zaniedbania (por. Z. Janowicz, Kodeks ..., s. 142). Obowiązek ten organ realizuje niezwłocznie a zatem przy pierwszym doręczeniu. Doręczenie na dotychczasowy adres bez uprzedniego pouczenia strony o jej obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu nie może zostać uznane za skuteczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1756/05, Lex nr 193350). Naruszenie zasady oficjalności doręczeń wywołuje istotne skutki prawne. W postanowieniu z dnia 5 października 1994 r. (III ARN 54/94, OSNIAPiUS 1994, nr 12, poz. 187) Sąd Najwyższy stwierdził, że "nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami kodeksu (...) doręczenie pisma (które jest istotną czynnością postępowania) należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism (...) mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw". Jednocześnie w doktrynie podkreśla się, że czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami (por. G. Łaszczyca Komentarz do art. 39 kodeksu postępowania administracyjnego , [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Wbrew stanowisku organu, w rozpoznawanej sprawie, wobec braku stosownego pouczenia, nie można było uznać za skuteczne doręczenia skarżącemu odpisu decyzji o cofnięciu pozwolenia na broń w trybie "awizo" określonym w art. 44 k.p.a. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest stwierdzenie, że termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nie rozpoczął biegu w dniu 25 stycznia 2006 r. jak to błędnie przyjął organ. Dlatego też zaskarżone postanowienie należało uchylić. Mając na uwadze te okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, znajdując uzasadnione podstawy prawne do uwzględnienia skargi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na mocy art. 200, art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 209 p.p.s.a.