VI SA/Wa 881/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. G. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej oddala skargę G. G. (dalej też jako "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej też jako "KGP" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. (dalej też jako "KWP" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2142, dalej jako "ustawa o ochronie"). Komendant Wojewódzki Policji w S. skreślił Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w związku z uzyskaniem informacji o wydaniu w dniu [...] kwietnia 2017 r. w Komendzie Powiatowej Policji w G. postanowienia o przedstawieniu Skarżącemu zarzutów popełnienia czynu z art. 157 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku, poz. 1600, dalej też jako "kk.") w zbiegu z art. 50 ustawy o ochronie osób i mienia, w zw. z art. 11 § 2 kk. Organ pierwszej instancji uznał, że okoliczność ta uzasadnia zastosowanie w odniesieniu do Skarżącego przepisu art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia. W odwołaniu Skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji obrazę prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80, art. 86, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 k.p.a. i prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 6 ustawy o ochronie, wskazując, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i błędnie interpretując art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, bezpodstawnie skreślił go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skarżący zaakcentował bezpodstawność stawianych mu zarzutów karnych, nie popartych, jego zdaniem, żadnym dowodem. Dlatego, jego zdaniem, powinno zostać przeprowadzone postępowanie dowodowe co do bezpodstawności wszczęcia postępowania karnego, czego wymaga art. 7 k.p.a. Ponadto w ocenie Skarżącego bezpodstawnie odmówiono przeprowadzenia wnioskowanych przez niego dowodów, jak również bezpodstawnie odmówiono zawieszenia postępowania administracyjnego do zakończenia postępowania karnego w sprawie [...], mimo wystąpienia przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Komendant Główny Policji pozyskał z Sądu Rejonowego w G. informację, iż w sprawie karnej prowadzonej przeciwko Skarżącemu wydano postanowienie w przedmiocie zwrotu Prokuraturze Rejonowej akt sprawy w celu uzupełnienia braków śledztwa. Następnie organ odwoławczy zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w G. o informację, na jakim etapie znajduje się postępowanie karne w sprawie Skarżącego. W odpowiedzi Prokurator wyjaśnił, że wykonywane są czynności wskazane przez Sąd, jako niezbędne celem uzupełnienia materiału dowodowego. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] października 2017 r. Podkreślił w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie osób i mienia, pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Zdaniem organu odwoławczego, ustawodawca z góry ustalił zatem, iż przesłankę skreślenia osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi również wszczęcie stosunku do niej postępowania karnego o przestępstwo umyślne. Do oceny, czy w danej sprawie istnieje przesłanka do skreślenia osoby z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wystarczy tym samym ustalenie przez organ Policji, iż zostało przeciwko niej wszczęte postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, KGP podkreślił, że zasada dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego winna być odnoszona do przesłanek przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej indywidualnej sprawie administracyjnej. W niniejszej sprawie wystarczającą przesłanką jej zakończenia jest ustalenie, iż przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego. Organ II instancji stwierdził przy tym, że organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, nie posiada kompetencji do weryfikacji ustaleń postępowania karnego oraz badania ich prawidłowości. Nie rozstrzyga, czy zasadnie postawiono osobie wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej zarzut popełnienia przestępstwa oraz trafnie zastosowano kwalifikację prawną czynu. Takie uprawnienia mają tylko organy ścigania i niezawisły sąd, przed którym toczy się postępowanie karne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest więc stanowienie o winie lub niewinności strony, a ustalenie, czy zachodzą przesłanki do skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W niniejszej sprawie przedmiotem dowodu była okoliczność, czy przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, bowiem ma ona istotne znaczenie dla sprawy. Ustalenie takie poczyniono, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej nie jest karą w rozumieniu przepisów prawa karnego, a konsekwencją wynikającą z przedstawienia stronie zarzutu bezprawnego zachowania w sferze prawa karnego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonej decyzji Skarżący zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 29 ust. 6 ustawy o ochronie, poprzez jego błędną wykładnię, co skutkowało bezpodstawnym skreśleniem skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, pomimo uprzedniego wpisania go na tę listę i wbrew zasadzie domniemanie niewinności, II. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 6, art, 8, art, 7 w zw. z art 77, art, 80 oraz art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ich niezastosowanie i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego poprzez oddalenie wniosków dowodowych Skarżącego a w konsekwencji zaniechanie zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie, niezbędnego dla merytorycznego orzeczenia co do jej istoty, 2. art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i brak przesłuchania skarżącego na okoliczności dotyczące przebiegu zdarzenia opisanego w postanowieniu o przedstawieniu zarzutu, dokonanego przez A. C. i towarzyszących mu osób ataku na osobę skarżącego i konieczności podjęcia w związku z tym obrony, 3. art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji nie zawierającej należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, 4. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zawieszenia przedmiotowego postępowania, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia toczącego się postępowania karnego pod sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym w G., w sytuacji uzasadnionych wątpliwości w zakresie popełnionego przez Skarżącego zarzucanego mu czynu. Wskazując na powyższe uchybienia Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie Skarżącego wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło przedwcześnie, a brak rozstrzygnięcia w sprawie karnej nie może prowadzić do wydawania względem Skarżącego negatywnych w skutkach decyzji. Skarżący wskazał na brzmienie przepisu art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, podkreślając jednakże, że prymat powinien zostać przypisany skreśleniu na podstawie prawomocnego wyroku, a skreślenie na podstawie wszczętego postępowania karnego powinno następować w sytuacjach niewątpliwych a jego z pewnością taka nie jest. Tym samym kwestia skreślenia Skarżącego winna zostać rozstrzygnięta dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania karnego, chociażby z uwagi na duże wątpliwości co do zarzucanego Skarżącemu czynu. Natomiast interpretacja ww. przepisu przyjęta przez organy, że skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wyłącznie na podstawie faktu wszczęcia postępowania karnego, eliminuje w sposób oczywisty konieczność oczekiwania na prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo umyślne. Tym samym, umieszczenie w przywołanym przepisie zapisu o prawomocnym wyroku za popełnienie przestępstwa umyślnego byłoby całkowicie zbędne. W sytuacji wewnętrznej sprzeczności przepisu, jego interpretacja powinna uwzględniać przede wszystkim słuszny interes obywatela, który w analizowanym przypadku, nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Ponadto jak wynika z komentarza do zmiany ustawy o ochronie osób i mienia celem ww. decyzji jest stworzenie gwarancji prawidłowego wykonywania ustawowych zadań ochrony osób i mienia, zgodnego z interesem publicznym, nie zaś ustalenie winy pracownika ochrony czy naganności jego zachowania. W interesie publicznym nie leży pozbawianie kwalifikacji (prawa wykonywania zawodu) osób, które nie zostały prawomocnie skazane tylko dlatego, że zarzucono im przestępstwo umyślne, tym bardziej, że praca zawodowa Skarżącego przebiegała dotychczas bez zarzutu. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 18 stycznia 2019 roku Skarżący wniósł o zmianę terminu rozprawy i wyznaczenie jej po rozpoznaniu w dniu [...] lutego 2019 roku sprawy karnej przeciwko Skarżącemu przed Sądem Rejonowym w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."). Oceniając zaskarżoną decyzję pod kątem zgodności jej z prawem, Sąd nie stwierdził podnoszonego w skardze naruszenia prawa procesowego, jak również naruszenia prawa materialnego, które mogłoby skutkować uwzględnieniem skargi. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2018 roku jest art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie. Stanowi on, że pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. Ustalenia organu dokonane w niniejszej sprawie nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych. Organ prawidłowo ustalił, że przeciwko Skarżącemu toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne. Z materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika bowiem, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. w Komendzie Powiatowej Policji w G. wydano postanowienie o przedstawieniu Skarżącemu zarzutów w sprawie [...]. Skarżącemu zarzucono, że w dniu [...] lutego 2017 roku przekraczając swoje uprawnienia, pełniąc obowiązku pracownika ochrony lokalu, dokonał uszkodzenia ciała A. C., co spowodowało naruszenie funkcji ciała pokrzywdzonego na okres przekraczający 7 dni, tj. o czyn z art. 157 § 1 kk w zbiegu z art. 50 ustawy o ochronie osób i mienia w zw. z art. 11 § 2 kk. Zgodnie z art. 157 § 1 kk, kto powoduje naruszenie czynności narządu ciała lub rozstrój zdrowia, inny niż określony w art. 156 § 1, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Jak podkreślił przy tym Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...], przestępstwo z art. 157 § 1 k.k. jest skutkowym występkiem, który może być popełniony tylko umyślnie, zarówno z zamiarem bezpośrednim, jaki i z zamiarem ewentualnym. Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że postępowanie karne przeciwko Skarżącemu prowadzone z zarzutu objętego art. 157 § 1 kk mieści się wśród przestępstw o charakterze umyślnym. Również organ odwoławczy, przed rozpoznaniem odwołania, potwierdził fakt toczącego się wobec Skarżącego postępowania karnego, uzyskując z Prokuratury Rejonowej w G. informację o wykonywaniu czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe ustalenia, były dla organów Policji wiążące w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Podkreślenia wymaga, że dla celów odpowiedzialności administracyjnej w przypadku samego tylko wszczęcia postępowania karnego nie ma znaczenia zasada domniemania niewinności, czy tez kwestionowanie przez Skarżącego dokonanych w postępowaniu karnym ustaleń. Na dzień wydania skarżonej decyzji istniała przesłanka obligatoryjnego skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony tj. było prowadzone przeciwko skarżącemu postępowanie karne w sprawie o przestępstwo umyślne. Nie można zatem uznać za zasadny zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy i wiążący się z nim zarzut bezzasadnego zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy karnej (art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a.). Nie można bowiem podzielić poglądu, iż wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd orzekający w sprawie karnej. To bowiem nie ostateczny wynik postępowania karnego, lecz sam fakt jego prowadzenia w dacie wydawania decyzji przeciwko Skarżącemu przesądził o zastosowaniu sankcji w postaci skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skoro wszczęcie postępowania karnego wobec Skarżącego stanowiło przesłankę skreślenia go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, zgodnie z art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, to tym samym nie mogło być podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, nie daje w istocie organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. Organ Policji, nie ma także prawnej możliwości wyboru rozstrzygnięcia w tym zakresie, co sugeruje Skarżący, wskazując na konieczność każdorazowej oceny w postępowaniu administracyjnym, przed zastosowaniem sankcji z art. 29 ust. 6 pkt 1 z uwagi na wszczęcie postępowania karnego, czy miało ono miejsce w sytuacji rzeczywiście niewątpliwej. Otóż zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są bynajmniej uprawnione do badania okoliczności popełnienia zrzucanego pracownikowi ochrony fizycznej czynu, w tym charakteru i stopnia zawinienia, czy też przesłanek winy umyślnej. Ustawa o ochronie nakłada na pracownika ochrony obowiązek spełniania szczegółowych przesłanek stanowiących gwarancję prawidłowego wykonywania czynności przewidzianych tą ustawą, a w przypadku ich niespełnienia przewiduje obligatoryjne sankcje w postaci np. skreślenia go z listy. Sama ustawa wyłącza przy tym po stronie organu możliwość stosowania uznania administracyjnego, o jakim mowa w art. 7 k.p.a. (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 109/12). Nie można zatem postawić organom zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., z uwagi na odmowę uwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w piśmie Skarżącego z dnia 10 lipca 2017 roku. Celem wniosków dowodowych Skarżącego było bowiem w istocie powtórne ustalenie przez organ administracji publicznej, zamiast przez powołane w tym celu organy ścigania przestępstw, okoliczności popełnienia zarzucanego Skarżącemu czynu. W niniejszej sprawie nie można więc zarzucić organowi przeprowadzenia postępowania w sposób nieprawidłowy, czy też naruszenia art. 58 i 59 k.p.a. Skarżący nie został pozbawiony możliwości składania wniosków dowodowych, natomiast postanowienie z [...] lipca 2017 roku w przedmiocie odmowy dopuszczenia wnioskowanych dowodów zostało wydane w oparciu o art. 78 § 1 k.p.a. zgodnie, z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że nie ma kompetencji do badania zasadności wszczęcia w stosunku do Skarżącego postępowania karnego. W ocenie Sądu, organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału, ustalając, że została spełniona przesłanka skreślenia Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, statuowana w art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy i wydały w sprawie rozstrzygnięcie, które zostało w sposób należyty uzasadnione. Organ, wydając decyzję, kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanek określonych w powyższym przepisie, do zastosowania którego jest zobligowany po stwierdzeniu ich istnienia. Przepis art. 29 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy o ochronie osób w żadnej mierze nie stopniuje ani też nie różnicuje przesłanek skreślenia, nakazując chociażby organom badanie okoliczności popełnienia czynu. Wbrew zawartemu w skardze stanowisku, równoważną podstawą skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej wobec stwierdzenia skazania danej osoby prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, jak też wszczęcie w stosunku do niej postępowania karnego o takie przestępstwo. Przepis ten nie daje organom Policji żadnej możliwości odstąpienia od wykonania jego dyspozycji w razie stwierdzenia stanu faktycznego w nim opisanego. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.