VI SA/Wa 883/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2009 r. sprawy ze skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej "E." Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r. (sygn. akt II GSK 829/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008 r. (sygn. akt VI SA/Wa 186/08), którym została oddalona skarga "E." Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2007 r. Powyższe rozstrzygnięcia sądów administracyjnych zapadły w sprawie, w której Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.; art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), dalej jako t.d. w zw. z lp. 13.2. załącznika do t.d. oraz w oparciu o § 2 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 31 lipca 2007 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 147, poz. 1040), dalej jako Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2007 r., utrzymał w całości w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r., którą nałożono na "E." Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej skarżąca spółka) karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Powyższe decyzje organów obu instancji zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2007 r. dokonano kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą o nr rej. [...], którym kierował G. M. Stwierdzono, że kontrolowany pojazd przekroczył granicę Polski w dniu [...] kwietnia 2007 r., a następnie w dniu [...] kwietnia 2007 r. ładunek nim przewożony został odprawiony w Urzędzie Celnym w B., z zamiarem dostarczenia go do miejscowości Z. Kontrolowany kierowca oświadczył do protokołu, że nie wiedział o zakazie wynikającym z treści przepisu § 2 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń i zakazów ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 165, poz. 1565), dalej jako Rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2003 r. Ustalenia kontrolne zawarto w protokole, podpisanym przez kontrolowanego kierowcę bez zastrzeżeń. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Od ww. decyzji skarżąca spółka złożyła odwołanie, w którym podniosła, że kierowca opuścił miejsce postoju z obawy o swoje życie oraz powierzone mu mienie, ponieważ na parkingu przebywali młodzi ludzie, zachowujący się w sposób bardzo agresywny, a następnie kontynuował jazdę w celu zatrzymania się na innym parkingu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując decyzję organu I instancji w mocy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy bezspornie pozwalał przyjąć, że skarżąca spółka w trakcie kontroli wykonywała transport drogowy w okresie obowiązywania zakazów lub ograniczeń ruchu określonej kategorii pojazdów. Uznał, że kierowca powinien dołożyć wszelkich starań w zaplanowaniu trasy tak, aby nie łamać przepisów obowiązującego prawa i tak aby była ona bezpieczna dla niego i powierzonego mu ładunku. Podkreślił, że decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa, po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji prawnej stwierdzonego podczas kontroli naruszenia. W skardze skarżąca spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzuciła naruszenie: prawa materialnego - art. 92 t.d., polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu oraz przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji pomimo nienależytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebrania, nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co miało – zdaniem skarżącej spółki istotny wpływ na wynik sprawy. Wnosząca skargę uznała, że organy obu instancji zastosowały przepis art. 92 t.d. w sposób restrykcyjny, bez uwzględnienia funkcji, jaką ten przepis ma spełniać. Podniosła, że zasadniczym celem systemu kar administracyjnych, obowiązujących w transporcie drogowym jest sankcjonowanie zachowań przedsiębiorców, którzy w sposób zawiniony dopuścili się określonych uchybień. Powyższe jej zdaniem wynika z podstawowej przesłanki nałożenia kary pieniężnej, jaką jest bezprawność zachowania, przy czym wyłączone jest generalizowanie przypadków - każda sprawa winna być oceniania indywidualnie. Dlatego też w jej odczuciu w niniejszej sprawie nie można było pominąć okoliczności, w jakich kierowca wykonywał przewóz drogowy pomimo obowiązywania zakazów w ruchu. Skarżąca spółka uzasadniając zarzut naruszenia przepisów k.p.a. wskazała, że stan faktyczny sprawy nie był należycie wyjaśniony, bowiem materiał dowodowy sprawy nie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób pełny i prawidłowo. W jej odczuciu ustalenia dokonane w sprawie są dowolne i hipotetyczne - nie znajdują oparcia w zebranych dowodach. Zdaniem skarżącej spółki Główny Inspektor Transportu Drogowego wadliwie przyjął, że kierowca mógł tak zaplanować trasę przejazdu, aby była ona bezpieczna dla niego i powierzonego mu ładunku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając oddalenie skargi wskazał, że § 2 Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2007 r. wprowadza okresowe ograniczenia ruchu pojazdów i zespołów pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton, z wyłączeniem autobusów, w wskazanych w nim enumeratywnie terminach i naruszenie tych zakazów związane jest z nałożeniem określonej kary pieniężnej. Wobec tego argumenty skarżącej spółki, że kierowca w obawie o swoje życie i powierzone mu mienie musiał opuścić parking, w świetle zgromadzonych dowodów nie zasługują na uwzględnienie. Sąd wskazał, że kierowca opuszczając Urząd Celny w B. w dniu [...] kwietnia 2007 r., tj. w dzień poprzedzający dzień [...] maja ([...]), z zamiarem dostarczenia ładunku do miejscowości Z., powinien mieć świadomość istniejącego w tym dniu zakazu ruchu określonej kategorii pojazdów i dołożyć wszelkich starań w zaplanowanie trasy tak, aby nie łamać przepisów obowiązującego prawa, i tak aby była ona bezpieczna dla niego i powierzonego mu ładunku. Sąd podał także, że wymierzenie kary pieniężnej nie ma żadnego związku z winą lub jej brakiem po stronie przedsiębiorcy, bowiem kary administracyjne za naruszenie przepisów niezależne są od przyczyn, które leżą u podstawy tych naruszeń. Kwestia winy lub jej braku, szkodliwości czynu leżą poza zakresem badania i orzekania przez organy inspekcyjne. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa i zostały wydane w oparciu o prawidłowo zgromadzony i rozpatrzony materiał dowodowy, po dokonaniu prawidłowej kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia. Od powyższego wyroku skarżąca spółka złożyła skargę kasacyjną, po rozpoznaniu której Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 marca 2009 r. uchylił ww. wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani decyzje administracyjne wydane w niniejszej sprawie, ani uzasadnienie ww. wyroku Sądu I instancji nie wyjaśniają, dlaczego w sprawie miały zastosowanie takie a nie inne normy prawne – zwłaszcza dlaczego nie miały zastosowania przepisy, które wyłączają odpowiedzialność przedsiębiorcy w zakresie podlegania karze pieniężnej. Wskazał, że zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak i Sąd I instancji rozstrzygali w niniejszej sprawie na bazie stanu prawnego obowiązującego dopiero od dnia 20 czerwca 2007 r., podczas gdy kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r. Nadto powoływali się na stan prawny aktu wynikający z tekstu jednolitego opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 13 lipca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) i późniejszych zmian t.d., a także powołali się na nieobowiązujące w dacie kontroli Rozporządzenie z dnia 31 lipca 2007 r., w sytuacji, gdy dnia [...] kwietnia 2007 r. obowiązywało Rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2003 r. Powoływali się wreszcie na nieistniejący w dacie kontroli załącznik do t.d. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w § 3 ust. 2-5 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. wyszczególniono wyjątki związane ze stosowaniem zakazu poruszania się po drogach, które organy winny rozważyć. Ratio legis przepisu, jako normy wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy za naruszenie przepisów t.d., sprowadza się bowiem do potrzeby oceny w każdym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej, czy wystąpiły przewidziane przez ustawodawcę wyjątkowe okoliczności. W tej sytuacji Sąd II instancji uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku właściwej oceny sposobu wykonania ww. przewozu drogowego, w aspekcie ewentualnego naruszenia obowiązków lub warunków wynikających z przepisów t.d. lub przepisów o okresowych ograniczeniach ruchu pojazdów. Wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I instancji weźmie on w szczególności pod rozwagę konieczność właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, na bazie obowiązującego w dacie kontroli drogowej stanu prawnego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozpatrzenia sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a.) Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r. sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił, że (...). Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisach art. 107 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja nie spełniają tych kryteriów. Kierując się ww. zasadami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał skargę za zasadną. W rozpoznawanej sprawie bezsporna była okoliczność, że kontrola drogowa miała miejsce w dniu [...] kwietnia 2007 r. – przeddzień [...] maja. Wobec tego rozstrzygnięcia organów obu instancji winny zostać wydane w oparciu o stan prawny istniejący w dniu tej kontroli. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzje w oparciu o stan prawny obowiązujący dopiero od dnia 20 czerwca 2007 r. Chodzi tu zwłaszcza przepisy tekstu jednolitego ustawy o t.d. opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 13 lipca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874) i późniejszych zmian t.d., oraz nieobowiązujące w dacie kontroli Rozporządzenia z dnia 31 lipca 2007 r., w sytuacji, gdy dnia [...] kwietnia 2007 r. obowiązywało Rozporządzenie z dnia 18 sierpnia 2003 r. Ponadto organ powoływał się na nieistniejący w dacie kontroli załącznik do t.d. W tej sytuacji, realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26 marca 2009 r. należy uznać, że sprawa nie została zbadana pod kątem obowiązujących w dacie kontroli przepisów § 3 ust. 2-5 Rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych rodzajów pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 161, poz. 1565), gdzie wyszczególniono wyjątki związane ze stosowaniem zakazu poruszania się po drogach. Zastosowanie tych przepisów organy winny rozważyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy i następnie ocenić, czy wskazane tam okoliczności wyłączające odpowiedzialność przedsiębiorcy miały rzeczywiście miejsce. Ponadto, jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje administracyjne wydane przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinny wyjaśnić, dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie sankcji (np. art. 93 ust. 7 ustawy t.d.) nie mogą w sprawie znaleźć zastosowania. Dopiero właściwa ocena materiału dowodowego pod względem faktycznym i prawnym pozwoli na rozważenie zasadności nałożenia kary pieniężnej. Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Na zasadzie art.152 p.p.s.a. uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 205 p.p.s.a.