VI SA/Wa 888/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2007 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu oddala skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 114 ust. 2 pkt 1, ust. 4, art. 116 ust. 1 w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą dokonania rezerwacji 40 kanałów częstotliwościowych w paśmie [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż stosownie do art. 116 ust. 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Z wnioskiem o rezerwację częstotliwości we wskazanych pasmach wystąpiło w sumie 5 podmiotów. Wnioski obejmowały i przekraczały posiadaną przez Prezesa URTiP wolną ilość kanałów, co obligowało organ do przeprowadzenia przetargu. Przesądzenie o prawnej konieczności przeprowadzenia przetargu uzasadnia odmowę dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł, iż postępowanie przetargowe na dokonanie rezerwacji częstotliwości [...] powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, z uwag na fakt, że pierwszy wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości wpłynął przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne. Odnosząc się do tego zarzutu Prezes URTiP podniósł, że dokonanie rezerwacji częstotliwości, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości jedynie inicjuje proces przygotowania przetargu, nie można zaś przyjąć, że rozpoczyna postępowanie przetargowe. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca), wnosząc o jej nieważność jako wydanej bez podstawy prawnej względnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm obowiązujących. Wniosek o stwierdzenie nieważności uzasadniała wskazując, iż przepis art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie mógł stanowić podstawy do odmowy, przepis ten stanowi o konieczności przeprowadzenia postępowania przetargowego w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Prezes URTiP, po otrzymaniu wniosku o rezerwację, powinien poinformować o rozpoczęciu terminu, o którym mowa w art. 116 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Dla uzasadnienia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący wskazał, iż pierwszy wniosek o rezerwację częstotliwości wpłynął jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, zatem zgodnie z art. 25 ust. 1 tej ustawy rozpoczął bieg terminu 6 miesięcy na ogłoszenie przetargu. Organ postępowanie przetargowe wszczął na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2004 r., wbrew zapisowi art. 222 nowego Prawa telekomunikacyjnego, który stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem skarżącego nie można akceptować sytuacji, w której organ zamiast ogłosić przetarg wydaje decyzję odmawiającą dokonania rezerwacji w celu skorzystania z nowych przepisów Do udziału w charakterze uczestnika postępowania wystąpiła K., która na rozprawie wnosiła o oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, iż wniosek złożony pod rządami ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne nie mógł być rozpatrzony na podstawie już uchylonej ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Wyrokiem z dnia 7 lipca 2006 r. wydanym w sprawie VI SA/Wa 654/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., stwierdził nieważność decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2004 r. odmawiającej rezerwacji częstotliwości bez przetargu. W ocenie Sądu analizowana skarga P. Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane bez podstawy prawnej. Wydając decyzję o odmowie rezerwacji bez przeprowadzenia przetargu na rzecz skarżącego organ działał bez podstawy prawnej. Prezes URTiP jako materialnoprawną podstawę decyzji wskazał art. 114 ust. 4 i art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, iż rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych. W sytuacji, gdy inne podmioty wystąpiły o rezerwację częstotliwości, a więc w sytuacji braku dostatecznych zasobów częstotliwości przepis ten nie mógł stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią drugiego ze wskazanych przepisów - art. 116 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego - z zastrzeżeniem art. 117, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego. Przepis ten określa tryb, w jakim mają być wyłonione podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości i w żadnym razie nie mógł być podstawą do odmowy rezerwacji częstotliwości na rzecz skarżącego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II GSK 355/05, niepublikowany), który wprawdzie orzekał na gruncie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne, ale jego rozważania mają zastosowanie również na gruncie przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Wydanie w tej sytuacji decyzji o odmowie rezerwacji częstotliwości dotknięte jest wadą powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako decyzji wydanej bez podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł w pkt 1 sentencji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2, w pkt 2 sentencji na zasadzie art. 151, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Skargi kasacyjne od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2006 r. wniosły: K. oraz Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (poprzednio Prezes Regulacji Telekomunikacji i Poczty), zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej alternatywnie wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 21 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądził od P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Prezesa Komunikacji Elektronicznej kwotę 280,00 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny pokreślił, iż postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości bez przetargu jest postępowaniem odrębnym od postępowania przetargowego. Postępowanie w sprawie rezerwacji częstotliwości wszczynane jest na wniosek zainteresowanego podmiotu kończy się wydaniem decyzji Prezesa UKE (poprzednio URTiP). Natomiast postępowanie przetargowe wszczynane jest z urzędu przez ogłoszenie przetargu, a kończy je ogłoszenie jego wyników. W każdym z tych postępowań odrębny jest: krąg uczestników postępowania, forma przystąpienia do postępowania, tryb prowadzenia postępowania oraz przysługujące środki zaskarżenia. Brak jest także przesłanek do przyjęcia, że postępowanie przetargowe jest częścią postępowania rezerwacyjnego. W związku z tym należało rozważyć, czy wniosek o rezerwację częstotliwości, w przypadku, gdy konieczne jest przeprowadzenie przetargu może być rozstrzygnięty przed ogłoszeniem przetargu i czy w obowiązującej ustawie Prawo telekomunikacyjne istnieje podstawa prawna wydania takiego właśnie rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku Sądu I instancji taka podstawa prawna istnieje, a stanowił ją art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Stosownie do treści tego przepisu rezerwacji częstotliwości udziela Prezes URTiP, (obecnie prezes UKE), w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez pomiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu, bądź uzgodnień międzynarodowych. W sytuacji, gdy konieczne jest przeprowadzenie przetargu na podstawie art. 116 § 1 ustawy Prawo telekomunikacyjne, przy założeniu odrębności postępowania rezerwacyjnego wszczętego przed ogłoszeniem przetargu, uzasadnione jest zakończenie tego ostatniego postępowania poprzez wydanie decyzji przed podjęciem czynności w postępowaniu przetargowym. W przedmiotowej sprawie konieczne okazało się przeprowadzenie postępowania przetargowego w celu wyłonienia podmiotów, na rzecz których możliwe będzie udzielenie rezerwacji częstotliwości, wobec braku dostatecznych zasobów częstotliwości, albowiem, poza P. wnioski o rezerwację częstotliwości złożyły także inne podmioty. W związku z tym niezbędne stało się zakończenie postępowania wszczętego wnioskiem (wnioskami) o rezerwację częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu. Właściwą formą załatwienia wniosku skarżącej było wydanie decyzji odmawiającej rezerwację częstotliwości na podstawie art. 114 § 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. NSA także za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W jego ocenie WSA w Warszawie podstawę prawną stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa powołanych w podstawie prawnej decyzji i stwierdzenia, że nie mogły one stanowić takiej podstawy oraz przywołania wyroku NSA z dnia 21 lutego 2006 r. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji przeprowadził wykładnię zakwestionowanych przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz by w ogóle rozważał, czy poza zdyskwalifikowaną przez niego podstawą prawną wydania decyzji odmawiającej rezerwację częstotliwości istnieje inny przepis upoważniający Prezesa URTiP (Prezesa UKE) do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Z kolei powołując się na wyrok NSA, Sąd I instancji nie przytoczył wyrażonego w nim poglądu oraz nie wyjaśnił, dlaczego ma on zastosowanie w niniejszej sprawie, chociaż został wyrażony na gruncie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne. Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie ponownie powinien przeprowadzić ocenę zgodności zaskarżonej decyzji, przy uwzględnieniu, że istniała podstawa prawna jej wydania. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może jednak zastosować postanowień powyższego przepisu bez uwzględniania brzmienia przepisu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy, gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA; b) po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. W przedmiotowej sprawie nie zaistniał żaden z przypadków możliwości odstąpienia od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z poglądem prawnym wyrażonym przez ten Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. właściwą formą załatwienia wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. było wydanie decyzji odmawiającej rezerwację częstotliwości. Podstawę prawną wydania takiej decyzji stanowił art. 114 § 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził więc o istnieniu podstawy prawnej decyzji o odmowie dokonania rezerwacji częstotliwości. Dokonując ponownie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r., Sąd doszedł do przekonania, że skarga P. Sp. o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarżąca spółka, wniosek o dokonanie rezerwacji częstotliwości bez przeprowadzenia przetargu złożyła w dniu 29 września 2004 r. Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W dacie wszczęcia postępowania nie obowiązywała już ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800). Z dniem 3 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późn. zm.). Do złożonego wniosku nie miał zastosowania art. 222 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Do wniosku miała zastosowanie ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Nietrafny jest zatem zarzut naruszenia przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne, przepisy tej ustawy nie miały zastosowania do złożonego wniosku. Przedmiot rozstrzygnięcia został w zaskarżonej decyzji określony, dotyczy odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości bez przetargu. Obok trybu zwykłego, w którym przydział częstotliwości następuje w wyniku pozytywnie rozpatrzonego wniosku o rezerwację określonych częstotliwości stosownie do art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego, który stanowi, iż rezerwacji częstotliwości udziela, w drodze decyzji, Prezes URTiP, w terminie 6 tygodni od dnia złożenia wniosku przez podmiot ubiegający się o rezerwację częstotliwości, chyba że udzielenie tej rezerwacji wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego bądź konkursu albo uzgodnień międzynarodowych, ustawodawca przewidział również dwa tryby szczególne: przetargowy i konkursowy (art. 116 i art. 117 ustawy). Jak wynika z przepisu art. 114 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jedną z przyczyn uzasadniających odmowę udzielenia rezerwacji wnioskowanej częstotliwości jest brak dostatecznych zasobów częstotliwości. Złożony wniosek był kolejnym wnioskiem o dokonanie rezerwacji częstotliwości w paśmie [...], co uzasadniało odmowę dokonania rezerwacji bez przetargu. Postępowanie przetargowe regulowane jest przepisami art. 116-119 Prawa telekomunikacyjnego oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwacje częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2659), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 120. W postępowaniu tym wyłaniany jest podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. O odrębności tego postępowania od postępowania zwykłego (bez przetargu), do którego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego świadczy, iż mogą brać w nim udział nie tylko dotychczasowi wnioskodawcy, również inne podmioty a także, iż warunkiem udziału w przetargu jest spełnienie określonych wymogów (m.in. zachowanie warunków konkurencji, zadeklarowanie kwoty określonymi w dokumentacji przetargowej). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przypadku złożenia wniosku o dokonanie rezerwacji częstotliwości bez przetargu, który nie może być pozytywnie załatwiony z powodu braku dostatecznych zasobów częstotliwości i konieczności przeprowadzenia postępowania przetargowego, niezbędne jest wydanie decyzji o odmowie dokonania rezerwacji. Takiego wniosku nie można traktować jako oferty w przyszłym przetargu. Przede wszystkim byłoby to niezgodne z żądaniem wniosku. Ponadto odmienne są procedury obu postępowań: o przyznanie częstotliwości bez przetargu i postępowania przetargowego. Nie zaistniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2004 r. została wydana w oparciu o istniejącą podstawę prawną. Tę podstawę prawną stanowił art. 114 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Nie doszło także do naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne w związku z art. 222 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, albowiem ustawa z dnia 21 lipca 2000 r. nie ma w przedmiotowej sprawie zastosowania. Z odpowiedzi na skargę wynika, że pierwszy wniosek o przyznanie rezerwacji częstotliwości wpłynął [...] września 2004 r. Został złożony przez N. Spółkę z o.o. i to on wszczął postępowanie, którego celem jest przeprowadzenie przetargu i przyznanie częstotliwości. W dniu [...] lutego 2005 r. zostało zakończone postępowanie konsultacyjne, poprzedzające zgodnie z art. 116 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przeprowadzenie postępowania przetargowego. W dniu [...] lutego 2005 r. Prezes URTiP ogłosił rozpoczęcie procedur przetargowych. Zarzut skarżącej, iż pierwszy wniosek nie wszczął postępowania przetargowego nie jest więc zasadny. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.