VI SA/Wa 907/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Prezes NFZ), działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej zwanej: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Spółkę z o.o. z siedzibą w K., Os. [...] (nazywaną też: skarżącą, Spółką) od decyzji Nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2011 r. oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia na obszarze: [...] – K. o kodzie nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń: [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej [...]OW NFZ) ogłosił konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r. na wskazanym w ogłoszeniu obszarze w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do ukończenia 18 roku życia. Oferenci przystępujący do konkursu ofert winni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ oraz wymagania wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, wskazane w: 1. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484); 2. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719); 3. rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz. U. Nr 140, poz. 1144 z późn. zm.); 4. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej świadczeniodawcy udzielającego świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 3, poz. 10); 5. Zarządzeniu Nr 55/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie stomatologiczne, dalej jako "zarządzenie 55/2010/DSOZ", 6. Zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz Nr 50/2010/DSOZ z dnia 1 września 2010 r., dalej jako: "zarządzenie 73/2009/DSOZ", 7. Zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dalej jako: "zarządzenie 49/2010/DSOZ". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikało, że w części jawnej Komisja Konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert. Następnie, Komisja Konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania. Komisja Konkursowa, działając na postawie art. 148 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeń Prezesa NFZ, dokonała oceny ofert i sporządziła ranking końcowy, zawierający dane po przeprowadzonych negocjacjach z ofert niepodlegających odrzuceniu. Wśród wybranych 35 ofert (60 miejsc udzielania świadczeń) znalazła się oferta Spółki co do miejsca udzielania świadczenia - os. [...]. Oferta skarżącej co do pozostałych zgłoszonych miejsc udzielania świadczeń: K., os. [...], K., os. [...], K., os. [...] znalazła się pod tzw. linią odcięcia. Na skutek odwołania strony skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu co do wskazanych wyżej niewybranych trzech miejsc udzielania świadczeń Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ (w skrócie: Dyrektor [...]OWNFZ) wydał w dniu [...] lutego 2011 r. decyzję oddalającą odwołanie. W wyniku zaś odwołania Spółki od tej decyzji Prezes NFZ w dniu [...] listopada 2011 r. wydał decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...]OWNFZ cytowaną decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. ponownie oddalił odwołanie Spółki. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawił wyniki analizy przedmiotowego postępowania pod kątem dwóch okoliczności: czy rozstrzygnięcie ww. postępowania zostało dokonane przez Komisję z naruszeniem zasad postępowania oraz czy w związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Organ pierwszej instancji nie stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów prawa. W odniesieniu do negocjacji nie miało miejsca ani naruszenie obowiązku przeprowadzenia przez Komisje Konkursową negocjacji z co najmniej dwoma oferentami, ani tez zasady równego traktowania. Od powyższej decyzji, Spółka ponownie złożyła odwołanie do Prezesa NFZ, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] listopada 2011r. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: a) prawa materialnego: - art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia konkursu ofert wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika i tylko do jednej oferty, - art. 134, art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 142 ust. 6, art. 148 oraz art. 149 ustawy o świadczeniach oraz postanowień zarządzenia Prezesa NFZ 49/2010/DSOZ poprzez m.in. wprowadzenie licytacji oferentów zamiast ustawowo przewidzianych negocjacji, dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczesnych oświadczeń o postąpieniach cenowych, wprowadzenie w toku konkursu ceny maksymalnej, pomimo braku w przepisach takich uprawnień, powołanie się przez organ na bliżej nieokreśloną procedurę prowadzenia negocjacji; - art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art.74 § 1 i § 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art.152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez: naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do wszystkich zebranych materiałów przedmiotowego konkursu, nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania, objęcie akt sprawy klauzulą tajności albo wyłączenie wglądu do akt, niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych przedmiotowej sprawy. Prezes NFZ powołaną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OWNFZ. Organ odwoławczy zauważył, że Spółka nie podnosiła zarzutów dotyczących pozostałych uczestników postępowania. Odwołując się do art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes NFZ zauważył, że przedmiot badania organów odwoławczych zakreślony jest co określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności Komisji Konkursowej, podejmowanych wobec tego podmiotu. Tym samym nie są prowadzone czynności co do wszystkich podmiotów - uczestników danego konkursu, które są zarezerwowane dla Komisji. Odnosząc się do zarzutu odmowy podania zajmowanej w rankingu pozycji w tym w szczególności w odniesieniu do ofert pozostałych oferentów oraz pozostałych zarzutów odnoszących się do prowadzenia negocjacji, organ II instancji wskazał, iż Komisja Konkursowa w ramach przedmiotowego postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu zgodnie z zarządzeniem 73/2009/DSOZ oraz przepisów ustawy o świadczeniach, w szczególności art. 148 ustawy o świadczeniach. Wszyscy oferenci byli w jednakowy sposób informowani przez Komisję Konkursową o przysługujących im prawach. Warunki prowadzenia postępowań konkursowych nie uległy zmianie w trakcie trwania postępowań konkursowych prowadzonych przez komisje konkursowe [...]OW NFZ. Ustosunkowując się do zarzutu wprowadzenia licytacji oferentów w miejsce wymaganych negocjacji organ podniósł, iż w stosunkach cywilno-prawnych, a taki charakter miały negocjacje prowadzone w przedmiotowym postępowaniu konkursowym, strony na początku negocjacji mogą ustalić szczegółowe zasady ich prowadzenia, których charakter musi być oceniany wobec szczególnego reżimu prawnego wynikającego z ustawy o świadczeniach. Odwołujący znał powyższe zasady. Prezes NFZ ustalił, że w protokole z negocjacji cenowych, zawarta ma być klauzula, stwierdzająca, że zbieżność stanowisk nie oznacza wyboru oferty i zawarcia umowy, zaś rozbieżność stanowisk wyklucza ofertę z dalszego postępowania. Prezes NFZ stwierdził, że oferenci uczestniczyli w spotkaniach negocjacyjnych z Komisją Konkursową, nie mających charakteru licytacji, w szczególności wobec zachowania poufności oceny ofert konkurentów. Nadto Spółka w oświadczeniu załączonym do oferty stwierdziła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz że przyjmuje je do wykonania. Organ zauważył, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt praz liczby świadczeń w ofercie. Element cenowy stanowi istotną część oferty (także w zakresie możliwych do uzyskania punktów) i stąd niejednokrotnie istnieje konieczność kilkukrotnego przeprowadzenia negocjacji, co i tak nie stanowi gwarancji podpisania umowy. Odnośnie zarzutu (...) wprowadzenia przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej (...), Prezes NFZ powołując się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 950/06 stwierdził, iż w przypadku przystąpienia do konkursu ofert poprzez złożenie w nim stosownej oferty, zarządzenia mające zastosowanie do prowadzonego postępowania, stają się wiążące dla świadczeniodawcy. Odnośnie zarzutu powołania się przez organ w zaskarżonej decyzji na bliżej nieokreśloną procedurę, w tym prowadzenia negocjacji (...), a także zarzutu nie wskazania, na jakiej podstawie Komisja Konkursowa dokonała podziału negocjacji na dwa etapy organ zauważył, że Komisja Konkursowa działała na podstawie przepisów wyszczególnionych w ogłoszeniu przedmiotowego konkursu ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz w oparciu o "Procedurę konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych", która jest dokumentem wewnętrznym NFZ. Odnosząc się do przeprowadzonych negocjacji, w części niejawnej przedmiotowego konkursu, organ wskazał, że zgodnie z przepisami załącznika do Uchwały Nr 36/2005/1 Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej", protokół z negocjacji zawiera m. in. wskazanie wynegocjowanych cen i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej albo stwierdzenie o nieustaleniu ceny lub liczby świadczeń oraz podpisy członków komisji oraz osób reprezentujących oferenta. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących przebiegu negocjacji i ich wyniku udokumentowanego w protokole negocjacyjnym Prezes NFZ uznał, iż z uwagi na fakt, że negocjacje mają na celu ostateczne ustalenie ceny za punkt oraz liczby świadczeń w ofercie, parametr ceny stanowi istotny element oceny oferty i niejednokrotnie istnieje konieczność przeprowadzania negocjacji kilkakrotnie. Tak więc, ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji zawiera protokół końcowy z negocjacji. Fakt podpisania protokołu końcowego nie stanowi jednak gwarancji zawarcia umowy. W przedmiotowym postępowaniu do negocjacji zostali zaproszeni wszyscy oferenci, którzy byli w jednakowy sposób informowani przez członków Komisji o zasadach negocjacji i z racji postępowania niejawnego, o poufności danych innych oferentów. Ponadto wszyscy oferenci zostali poinformowani przez członków Komisji Konkursowej, że podpisanie protokołu i uzyskanie zbieżności stanowisk nie oznacza dokonania wyboru oferenta i nie stanowi przyrzeczenia zawarcia umowy. W tym etapie negocjacji Komisja Konkursowa zaproponowała oferentowi określoną ilość i cenę świadczeń. Spółka na tyle obniżyła oferowaną cenę, że nawet co do niewybranej części oferty za kryterium cenowe uzyskała maksymalną liczbę punktów – 30. Ponadto Komisja Konkursowa składała oferentom propozycje tak długo, aby móc wyczerpać łączną liczbę planowanych do zakupu świadczeń albo wartość zamówienia określoną w ogłoszeniu. Ranking końcowy uwzględnił punktację po przeprowadzonych negocjacjach. Przeprowadzenie negocjacji było uzasadnione i zgodne z procedurą konkursu ofert i rokowań oraz obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. Prezes NFZ stwierdził, że Dyrektor [...]OWNFZ przed wydaniem przedmiotowej decyzji poinformował odwołującego, iż przysługuje mu prawo do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów w postępowaniu. W jego treści wskazano termin kiedy, może zapoznać się z materiałem postępowania oraz miejsce gdzie zgromadzony materiał będzie oczekiwał na odwołującego się. Odwołujący do dnia wydania decyzji nie skorzystał z tej możliwości. Odpowiadając na zarzut dotyczący dostępności do akt sprawy Prezes NFZ powołał się na komunikat umieszczony w dniu 3 lutego 2011 r. na stronie internetowej Centrali Funduszu oraz wyroki NSA: z dnia 16 marca 2011 r.. sygn. akt II GSK 264/10 oraz sygn. akt II GSK 265/10, z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 554/10 czy też z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/10 dotyczące udostępniania akt innych świadczeniodawców, biorących udział w konkursie ofert, w ograniczonym zakresie. Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania przez Dyrektora [...]OWNFZ. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniosła zarzut naruszenia: a) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu i tylko jednej oferty, tj. oferty skarżącej zamiast zbadania wszystkich czynności podjętych w toku ww. postępowania w stosunku do wszystkich uczestników tego konkursu. Zdaniem skarżącej art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów); b) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9, art. 10 § 1, art. 73 § 1, art. 74 § 1 oraz § 2, art. 75 § 1, art. 77 §, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez: - naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, - nieudostępnienie wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie o prawie do przejrzenia akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez Komisję Konkursową w kwestionowanym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności Komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania), - bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a., albo nie dopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, - niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, - wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez skarżącą; c) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o świadczeniach o ocenie ofert (art. 148), o wyborze ofert (art. 142 ust. 5 pkt 1), o podstawach odrzucania ofert (art.149 ust. 1 ), o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6), zarządzenia 49/2010/DSOZ, jak również naruszenie określonej w art. 134 ust 1 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz zasady nakładającej na NFZ obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także równego udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, poprzez: - wprowadzenie licytacji zamiast negocjacji oferentów, - dopuszczenie możliwości nierównoprawnych i nierównoczesnych oświadczeń o postąpieniach cenowych (zmianach oferty cenowej), - wprowadzenie przez [...]OW NFZ w toku przedmiotowego postępowania konkursowego ceny maksymalnej, pomimo braku upoważnienia w przepisach prawa do określenia takiej ceny, - powołanie się przez organ na bliżej nieokreśloną procedurę postępowania, w tym prowadzenia negocjacji, nieopublikowanie tej procedury przed konkursem ofert, niezaznajomienie z tą procedurą Spółki oraz niewskazanie źródła tej procedury (przepisu ustawy bądź rozporządzenia, ewentualnie zarządzenia Prezesa NFZ). W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła wskazane zarzuty podnosząc m.in., iż organ w niewielkim stopniu lub w ogóle nie odnosi się do istoty zarzutów związanych z zapewnieniem skarżącemu traktowania na równi z innymi uczestnikami konkursu ofert, jak również zarzutów związanych z uniemożliwieniem czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym (administracyjnym) oraz uniemożliwieniem obrony jej praw. Brak jest w związku z tym w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, na jakiej podstawie Prezes NFZ dokonał oceny czynności komisji konkursowej w stosunku do wszystkich oferentów i ofert, a tym samym uznał za udowodnione nie naruszenie przez komisję konkursową zasady równego traktowania oferentów i zasady uczciwej konkurencji pomiędzy nimi. Skarżąca podkreśliła, iż nie udostępniono jej na żadnym etapie postępowań całości akt sprawy, obejmujących oferty innych oferentów uczestniczących konkursie, jak również innych dokumentów sporządzonych z udziałem Komisji Konkursowej oraz pozostałych oferentów (protokoły z negocjacji wskazujące na czas negocjacji z dokładnością do jednej sekundy, kolejne rankingi ofert). Nie polegało na prawdziwe twierdzenie organu, że skarżąca zrezygnowała z prawa do zaznajomienia się z aktami niniejszego postępowania bowiem zwracał się o udostępnienie pełnych akt sprawy, obrazujących wszystkie czynności podjęte w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania, czyli m.in. wszystkie oferty wszystkich oferentów uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert oraz wszystkie protokoły z negocjacji. Ten materiał był przedmiotem badania przez oba organy (które fakt ten potwierdzają i w żaden sposób jemu nie przeczą) i te dokumenty stanowią akta sprawy podlegające ujawnieniu stronom tego postępowania. Zdaniem skarżącej naruszenie powyższych zasad postępowania konkursowego oraz zasad postępowania administracyjnego uniemożliwiło skarżącej: udział jej oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie o świadczeniach, uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych oferentów, dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności Komisji Konkursowej, a w konsekwencji zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym kontrolowanym postępowaniem konkursowym. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie analizowana pod tym kątem skarga M. Sp. z o.o. z siedziba w K. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] listopada 2011 r. – naruszają przepisy prawa. Otóż należy - zdaniem Sądu - uznać, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. – polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Według Sądu, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez obrazę w toku postępowania konkursowego zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś mówi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach. Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Można nawet powiedzieć, że cechą charakterystyczną instytucji odwołania jest dążenie do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego (jak uważają organy NFZ). Skład orzekający podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl. Z powołanych uregulowań art. 152, 153, 154 ustawy o świadczeniach w powiązaniu z art. 134 ust. 1 tej ustawy (mówi on, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji) należy przyjąć, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jak podkreślił NSA przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. W konsekwencji postępowanie odwoławcze przed organami NFZ zmierza do analizy porównawczej zawartości ofert ubiegających się o zawarcie umowy świadczeniodawców. Jak podkreślił NSA w powołanym orzeczeniu, interpretacja art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach przywoływana przez organy NFZ "stawia pod znakiem zapytania możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń i tym samym uniemożliwia wywiązanie się przez organy Funduszu z obowiązków określonych w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach". Z przepisów tych nie wynikają jakiekolwiek odstępstwa od ogólnych zasad k.p.a. określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, zwłaszcza pozwalających przyjąć, że organ administracyjny zajmuje się sprawą jedynie w granicach określonych w odwołaniu – wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, a tym samym – nie dotyczą go obowiązki (zasady postępowania administracyjnego) sformułowane np. w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czy też rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, według reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem (NSA tamże). Nie jest też sporne, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego, a raczej postępowania cywilnoprawnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym. Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny (w powoływanym wyroku) zauważył, że "Akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego.". Sąd ten nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 k.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odnosząc powyższe do kontrolowanych rozstrzygnięć, skoro zarzut skarżącej dotyczył nierównego traktowania poszczególnych oferentów podczas przeprowadzanego konkursu, uniemożliwienia Spółce zapoznanie się z pozostałymi ofertami i kompletem dokumentacji dotyczącej tych ofert (dokumentacji dotyczącej negocjacji prowadzonych z tymi podmiotami) nie pozwalało na przeprowadzenie rzetelnej kontroli wyniku zaskarżonego postępowania. Z kolei co do przebiegu negocjacji, w myśl art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 1), ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (pkt 2). W przepisach wykonawczych brak jest szczegółowych uregulowań co do przebiegu negocjacji. Kwestię negocjacji reguluje załącznik do Uchwały Nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej". Jednakże należy tę regulację traktować jako akt wewnętrzny, a nie akt prawa powszechnie obowiązującego. Bez względu, jak są przeprowadzane negocjacje, nie mogą zostać naruszone zasady z art. 134 ust. 1 i art. 148 pkt 2 ustawy o świadczeniach. W niniejszej sprawie skarżąca podnosiła, że nie została zachowana reguła równego traktowania świadczeniodawców, a sposób prowadzenia negocjacji nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji. Przy braku dokumentacji z postępowania konkursowego, nie jest możliwa ocena czy negocjacje przebiegały zgodnie z wymogami ustawowymi, zwłaszcza że były one przeprowadzane co najmniej dwuetapowo. Zdaniem Sądu z reguły przewidzianej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zakaz udzielania informacji co do innych oferentów na etapie postępowania przed Komisją. Nadto, niezależnie od podnoszonych przez skarżącą argumentów, Prezes NFZ nie rozważył czy w świetle art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach było możliwe przeprowadzenie ponownego postępowania administracyjnego, skoro w tej samej sprawie wydał w dniu [...] listopada 2011 r. decyzję Nr [...], na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] lutego 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor [...]OWNFZ rozpoznał odwołanie strony i w dniu [...] listopada 2011 r. jeszcze raz wydał decyzję oddalającą odwołanie skarżącej od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla dzieci i młodzieży do 18 roku życia na obszarze: [...] – K.. Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Prezes NFZ – działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...]OWNFZ z dnia [...] listopada 2011 r. oddalającą odwołanie. Zatem po raz drugi doszło do rozpoznania odwołania przez organ drugiej instancji, jakim jest Prezes NFZ. Jak już wskazywano, postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Równocześnie ustawa o świadczeniach wprowadza odstępstwa od zasad ogólnego postępowania administracyjnego, co do sposobu orzekania przez organy administracyjne. Z treści art. 154 ust. 3 w związku z art. 151 ust. 5 i art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach zdaje się wynikać, że uwzględnienie odwołania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu może polegać wyłącznie na wydaniu decyzji merytorycznej, a więc oddalającej odwołanie albo zmieniającej rozstrzygnięcie podjęte w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Inaczej trudno byłoby znaleźć uzasadnienie dla art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach stanowiącego o rozwiązaniu komisji konkursowej z chwilą ogłoszenia jej rozstrzygnięcia. Nie byłby też zrozumiały przepis art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w sytuacji, gdy Prezes NFZ uwzględnił odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ uwzględniającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy przez uchylenie tego rozstrzygnięcia. Z kolei z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145. Na kwestie tę także zwrócił uwagę NSA w wyroku w sprawie II GSK 121/12, w którym stwierdził: "Z treści art. 154 ust. 7 u.s.o.z. wynika natomiast, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Mamy tu zatem do czynienia z odstępstwem od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym, określonych w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.". W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że skoro Prezes NFZ jako organ drugiej instancji decyzją z [...] listopada 2011 r. w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Dyrektora [...]OWNFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania czyli innymi słowy uwzględnił odwołanie (dokonał kasacji w myśl art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach), zatem sprawa wróciła do etapu postępowania konkursowego. Oznaczało, iż Dyrektor [...]OWNFZ będący organem pierwszej instancji i którego decyzję wcześniej uchylono, nie był uprawniony do wydania decyzji oddalającej odwołanie po raz drugi w tej samej sprawie Zatem analizowana pod tym kątem skarga wniesiona M. Sp. z o.o. z siedzibą w K. zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora [...]OWNFZ została wydana z naruszeniem art.154 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Kierując się powyższym uznać należy, że Prezes NFZ wydał decyzję zarówno z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., skoro nie rozważył należycie i wszechstronnie całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie oparł rozstrzygnięcia na całokształcie materiału dowodowego. Z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania przedwczesnym byłoby rozpoznawanie zarzutów naruszenia prawa materialnego. Mając na uwadze wskazane uchybienia organów obu instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że obie sporne decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd, orzekając o zwrocie kosztów postępowania, oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).