VI SA/Wa 907/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 3 sierpnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. w [...] na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Minister Sprawiedliwości (dalej "Minister") stwierdził niedopuszczalność złożenia przez I. w [...] (dalej "Izba") wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania T. P. (dalej "Uczestnik") na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Za podstawę prawną skarżonego postanowienia wskazano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r, poz. 1257), dalej: "k.p.a.". Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktyczno-prawnym. W lipcu 2017 r. Uczestnik zwrócił się do Ministra o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Minister, w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1277 ze zm.), dalej "u.k.s.", zwrócił się do Izby o zaopiniowanie wniosku Uczestnika. Izba wydała opinię negatywną podając, że liczba komorników powołanych przy Sądzie Rejonowym w [...] jest wystarczająca i nie ma potrzeby powoływania nowych. Minister na podstawie art. 10 i art. 11 ust. 1 u.k.s. powołał Uczestnika na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. W otwartym terminie do wniesienia środka odwoławczego od powyższego powołania Uczestnik złożył Ministrowi oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła natomiast Izba zarzucając powołaniu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.k.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie posiada interesu prawnego uzasadniającego uznanie jej za stronę postępowania w sprawie przedmiotowego powołania; 2. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, jak również poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji poprzez naruszenie zasady działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie decyzji o powołaniu, co skutkowało tym, że nie poddaje się ona kontroli instancyjnej. Izba wniosła o uchylenie decyzji i odmowę powołania Uczestnika na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Minister w uzasadnieniu skarżonego postanowienia na wstępie podał, że wniosek Izby o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny z powodu wystąpienia przeszkody przedmiotowej uniemożliwiającej jego rozpatrzenie, tj. posiadania przez decyzję o powołaniu Uczestnika waloru ostateczności i prawomocności. Organ przypomniał, że 5 stycznia 2018 r. wpłynęło do niego oświadczenie Uczestnika o zrzeczeniu się prawa do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy, przy czym ów Uczestnik był jedynym podmiotem posiadającym w przedmiotowej sprawie przymiot strony postępowania. Poza powyższym, odwołując się do treści art. 28 k.p.a., Minister wskazał, że w jego ocenie Izba nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje jej, jako organowi samorządu komorniczego, statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bowiem ani bezpośrednio, ani też pośrednio, o prawach, czy obowiązkach Izby. Z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s. wynika natomiast wprost, że samorząd komorniczy (Rada Izby) jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania komornika sądowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska Minister przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych. Na koniec Minister odniósł się również do kwestii terminu złożenia przez Izbę wniosku o ponowne rozpatrzenie w tej sprawie Ustalił, że wniosek ów został nadany w polskiej placówce pocztowej dnia 16 stycznia 2018 r., a zatem po odebraniu od Uczestnika – jedynej strony tego postępowania, oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia środka zaskarżenia. Skutkiem owego zrzeczenia się było, że z dniem jego doręczenia organowi decyzja, której on dotyczy, stałą się ostateczna i prawomocna. Reasumując Minister stwierdził, że wniosek Izby nie może zostać rozpatrzony z uwagi na fakt, że został złożony przez nieuprawniony podmiot w sytuacji posiadania przez decyzję powołującą waloru ostateczności i prawomocności. I. niegzadzając się z postanowieniem Ministra zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 u.k.s. (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 1138) oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie przysługuje jej w tym postępowaniu interes prawny, co skutkowało bezpodstawną odmową przyznania jej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy źródłem indywidualnego interesu prawnego jest prawo właściwej izby komorniczej do wyrażenia stanowiska w sprawie powołania i odwołania komornika, będącym ustawowym określeniem prawa samorządu komorniczego do udziału w decydowaniu o członkostwie w tej korporacji, jako elementu konstytucyjnego prawa i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika; 2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 106 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w tym postępowaniu, jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., nie może posiadać własnego interesu prawnego oraz występować jako strona postępowania, podczas gdy brak jest regulacji prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze organu współdziałającego, traci ten interes lub prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym, a instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowania w pełnym zakresie do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie stanowiska w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska komornika; 3. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. gdyż Minister dokonał dowolnej i samowolnej oceny materiału dowodowego, jak również nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym samym zasadę działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa; 4. art. 8 § 1, art. 10 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia jej wniosku o wznowienie postępowania oraz brak wyjaśnienia i wskazania przyczyn, a także motywów rozstrzygnięcia, co stanowiło naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jak i zasady pogłębionego zaufania obywateli w stosunku do organów władzy publicznej. Mając na uwadze powyższe Izba wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tych przepisów wojewódzki sąd administracyjny, w ramach swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."). Stosownie do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Będący podstawą prawną zaskarżonego postanowienia przepis art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z treści tego uregulowania wynika, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminu do wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (vide: wyrok NSA z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, Lex nr 35125). Przesłanki wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są rozłączne. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji, przy czym przepisy postępowania administracyjnego nie precyzują, w jakim wypadku odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za niedopuszczalny. Kwestia ta była jednak przedmiotem licznych wypowiedzi doktryny. W nauce prawa jednolicie przyjmuje się między innymi, że niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego ma miejsce wówczas, gdy dana decyzja/postanowienie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron (zob. G.Łaszczyca, C.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2010 r., wyd. III, teza 2 do art. 134 oraz B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. Beck, 2011 r., teza 5 do art. 134). Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot nie mający legitymacji do tego, a zatem nie będący stroną postępowania. W orzecznictwie, jak i w doktrynie, jednolicie przyjmuje się, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma jednak możliwość złożenia odwołania/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Sąd akceptuje tezę, że termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona (B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996 r., s. 564 i nast., A.Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 134 k.p.a., Lex Omega 26/2013, wyrok NSA z 16 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, nie publik.). Właściwie zauważył Minister, czemu dał wyraz w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, że w przedmiotowej sprawie ziściły się obie omówione powyżej przesłanki. W sferze faktów na wstępie należy przypomnieć, że Minister, po uprzednim zwróceniu się do I. o wydanie opinii, mimo wydania przez nią opinii negatywnej, ostatecznie powołał Uczestnika na stanowisko komornika sądowego. Decyzję o powołaniu doręczono wyłącznie Uczestnikowi, który 5 stycznia 2018 r. złożył do Ministra oświadczenie o zrzeczeniu się prawa wzruszenia tej decyzji, do czego uprawniał go art. 127a k.p.a. Wobec tego powołanie stało się ostateczne i prawomocne oraz podlegające wykonaniu. W tym stanie I. - 16 stycznia 2018 r., czyniąc to za pośrednictwem wyznaczonego operatora pocztowego, nadała na adres Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. powołaniem. Sąd stwierdza, że w konsekwencji powyższych ustaleń – niekwestionowanych przez Izbę, Minister prawidłowo przyjął, że wniosek I. o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalny przedmiotowo, gdyż został złożony od decyzji, która w dniu jego wniesienia była już ostateczna i prawomocna. W ocenie Sądu, Minister zasadnie uznał także, że wniosek I. jest niedopuszczalny w związku z wniesieniem go przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony niniejszego postępowania – ziściła się przesłanka podmiotowa. Zgodnie z art. 127 § 1 i § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy jedynie stronie, zaś stroną na podstawie art. 28 k.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem dla rozstrzygnięcia czy ktoś jest, czy nie stroną postępowania administracyjnego zasadnicze i nadrzędne znaczenia ma ustalenie interesu prawnego takiego podmiotu w konkretnym postępowaniu. Wokół pojęcia interesu prawnego zrodziło się bardzo liczne orzecznictwo oraz stanowisko doktryny, które sprowadza się do tego, że pod pojęciem interesu prawnego rozumie się przyznanie danemu podmiotowi przez przepis prawa materialnego określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków. Wobec tego sam przepis art. 28 k.p.a., na który powołuje się Izba – bez wskazania normy prawa materialnego, nie może stanowić postawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. Pojęcie strony, jakim posługuje się ten przepis, może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W rozpoznawanym przypadku nie istnieją przepisy prawne (prawa materialnego), które mogłyby być podstawą do wykazania przez Izbę interesu prawnego uzasadniającego możliwość uznania jej za stronę postępowania dotyczącego powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd zauważył, że przekonanie (interes faktyczny) I. o posiadaniu przez nią statusu strony w tym postępowaniu, nie mogłoby skutkować uwzględnieniem jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nawet gdyby został on złożony w terminie. Sąd zauważa, jak prawidłowo wykazał to Minister, że w art. 11 ust. 4 u.k.s. ustawodawca wyznaczył radzie izby komorniczej wyłącznie rolę opiniodawczą w postępowaniu w sprawie powołania komornika. Uprawnienie to - do wyrażenia opinii, w żadnym razie nie rodzi zaś po stronie I. interesu prawnego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego. Opinia ta jest wydawana bowiem w ramach współdziałania organów (Ministra i I.) - zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią tą nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra, natomiast organ współdziałający ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ. Wydanie owej opinii, bez znaczenia czy pozytywnej, czy, jak w rozpoznawanym przypadku, negatywnej, nie ma ostatecznie wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie wiąże ona Ministra. Niezależnie od powyższego warto wskazać również, że prócz przywołanego powyżej art. 11 ust. 4 u.k.s., także i inne przepisy ustawy wskazują jedynie na opiniodawczą rolę Izby w postępowaniach komorniczych, tj. art. 11 ust. 1; art. 15a ust. 3; art. 93 ust. 1 pkt 2; art. 15b ust. 1; art. 32 ust. 3-4, ust. 6 i ust. 7a u.k.s. Abstrahując od tej sprawy Sad zauważa, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję (tak m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrok z 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05). Wobec powyższego stwierdzić należy, że I. nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania Uczestnika na stanowisko komornika, ponieważ udział w tym postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie z Ministrem w trybie art. 106 k.p.a. Bezspornie niniejsza sprawa nie dotyczy także indywidualnego interesu prawnego I., ale wyłącznie indywidualnego interesu prawnego Uczestnika. Tym samym sprawa ta nie jest sprawą własną Izby jako samorządu komorniczego, a wydana w niej decyzja o powołaniu Uczestnika na stanowisko komornika sądowego w żadnej mierze nie dotyczy indywidualnego, własnego, rzeczywistego i realnego interesu I., a tylko Uczestnika posiadającego wyłączny interes prawny w wydaniu rozstrzygnięcia o powołaniu. W kontekście powyższych rozważań nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że interes, na który powołuje się I., jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Interes faktyczny, w odróżnieniu od interesu prawnego statuującego stronę postępowania, nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku interesu faktycznego dany podmiot może być oczywiście bezpośrednio zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Reasumując, w przedstawionych powyżej okolicznościach faktycznych i obowiązujących warunkach prawnych brak było podstaw do uznania, że Izba była legitymowana do czynnego uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu dotyczącym powołania Uczestnika na stanowisko komornika sądowego. Wniosek I. jest niedopuszczalny także z tego względu, że został zgłoszony wobec decyzji ostatecznej i prawomocnej. W konsekwencji powyższych ustaleń, Sąd uznał, że w analizowanej sprawie nie naruszono wskazanych w skardze przepisów, w tym zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, czy art. 80 k.p.a. Minister wyczerpująco zbadał interes prawny Izby do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jednocześnie niezrozumiałym jest zarzut Izby jakoby Minister nie podjął wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W realiach niniejsze sprawy, dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia, należało jedynie wykazać istnienie/lub nieistnienie normy prawa materialnego potwierdzającej po stronie Izby interes prawny w byciu stroną postępowania dotyczącego powołania na stanowisko komornika sądowego, co organ uczynił. Na koniec – z uwagi na zarzut dotyczący braku rozpatrzenia przez Ministra wniosku Izby o wznowienie postępowania w sprawie powołania Uczestnika, Sąd zauważa, że problem ten nie jest przedmiotem rozpoznawanej skargi, która dotyczy postanowienia Ministra, a nie jego bezczynności w rozpoznaniu owego wniosku o wznowienie postępowania. Skoro w świetle powyższego brak podstaw do czynienia zaskarżonemu postanowieniu skutecznych zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego, a uzasadnienie tej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a., jak również Sąd nie stwierdził z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.