VI SA/Wa 915/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi G. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego G. F. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] listopada 2009 r. w miejscowości D., na parkingu P. inspektorzy transportu drogowego skontrolowali autobus marki [...] o numerze rej. [...], którym G. F. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "M." [...] z siedzibą w B. , [...] S. (nazywany dalej skarżącym) wykonywał krajowy transport drogowy osób na podstawie wypisu Nr [...] z licencji [...]. Pojazdem kierował S. M., który realizował krajowy transport drogowy osób na trasie przejazdu B. do D., na podstawie zezwolenia nr [...] ([...]). Kierowca okazał zaświadczenie o spełnieniu wymagań określonych w art. 39a ust. 1 pkt 3-5 ustawy o transporcie drogowym, wystawione przez przedsiębiorcę "A." z siedzibą w B., [...] S. Powyższe ustalenia zawarto w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 500 zł, za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia, poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1. ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U Nr 235, poz. 1701), kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie, potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego, wykonującego osobiście przewozy oraz do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, wskazując na bezzasadność stanowiska organu I instancji, który przyjął, że na przedsiębiorcy wykonującym przewóz ciąży obowiązek wystawienia zaświadczenia. Skarżący wskazał, iż kierowca okazał zaświadczenie, którego prawidłowość organ administracji zakwestionował z powodu braku tożsamości przewoźnika i wystawcy zaświadczenia. Zatrzymany kierowca wykonywał przewóz na rzecz "M." [...]. Przedsiębiorca korzysta z usług kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A.". Usługi odbywają się każdorazowo w porozumieniu z przedsiębiorstwem "A.", które ponosi odpowiedzialność za uprawnienia i umiejętności zatrudnianych kierowców. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (dalej nazywanej u.t.d.) oraz Ip. 1.8 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006 r. Nr 235, poz. 1701), utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, bezspornym w sprawie jest fakt, iż na dzień kontroli kierowca nie posiadał właściwego zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie jak i spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Kierowca okazał zaświadczenie poświadczające zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą wystawione przez przedsiębiorcę "A.". Kierowca nie okazał natomiast ww. dokumentu wystawionego przez przedsiębiorcę, na rzecz którego wykonywał regularny przewóz osób tj. skarżącego. Organ przywołując treść art. 5 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym wskazał, że przewoźnik drogowy wykonujący przewóz wydaje kierowcy zaświadczenie, potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w ustawie. Powyższy obowiązek dotyczy także niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy, wykonującego przewozy na jego rzecz. Stosownie do art. 4 pkt 15 u. t. d., przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Fakt, iż kontrolowany kierowca wykonywał przewóz na rzecz skarżącego wynika z protokołu kontroli, podpisanego przez kierowcę bez zgłaszania jakichkolwiek uwag. W ocenie organu, uprawnione jest twierdzenie, iż zaświadczenie poświadczające zatrudnienie kierowcy oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą powinno być wystawione przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz. Organ wskazał ponadto, iż w sprawie brak jest okoliczności, które stanowiłyby przesłankę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 92a ust. 4 i 5 i art. 93 ust. 7 u.t.d., gdyż okoliczności sprawy i dowody zgromadzone w sprawie nie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. G. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2010 r., żądając jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: I prawa procesowego; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - przez zaniechanie uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. i umorzenia postępowania, II prawa materialnego; - art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż przewoźnik korzystający z pracy kierowcy zatrudnionego u innego przewoźnika i niezwiązany bezpośrednio z kierowcą stosunkiem zatrudnienia, innym stosunkiem pracy albo zlecenia, zobowiązany jest do wydania kierowcy zaświadczenia, potwierdzającego zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w ustawie. Wskazując na treść art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym, skarżący za nieuprawnione uznał tworzenie reguły, iż poddane kontroli przez organ zaświadczenie musi być wystawione przez przedsiębiorcę wykonującego przewóz. Wskazał, że kierowca okazał zaświadczenie, którego prawidłowość organ administracji podważył z powodu braku tożsamości przewoźnika i wystawcy zaświadczenia. Kierowca podał, iż jest zatrudniony przez "A.". Skarżący wskazywał, że kierowca wykonywał przewóz na rzecz przedsiębiorstwa skarżącego, który korzysta z usług kierowców zatrudnionych przez przedsiębiorstwo "A.". Jednakże przewóz wykonywany jest na rzecz skarżącego. Korzystanie z kierowcy odbywa się każdorazowo w porozumieniu z "A.". W ocenie skarżącego, konsekwencją przyjęcia poglądu przedstawionego przez organ administracji byłoby nałożenie na skarżącego obowiązku wydawania zaświadczenia o zatrudnieniu kierowcy, którego w rzeczywistości nie zatrudnia. Zatem, w przedmiotowej za uprawnienia i umiejętności kierowców odpowiedzialność ponosi podmiot udostępniający pracę tego kierowcy. Zdaniem skarżącego, ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość korzystania przez przewoźnika z pracy kierowcy zatrudnionego u innego pracodawcy, co przenosi faktycznie na kierowcę obowiązek legitymowania się dokumentem potwierdzającym wymagania przewidziane ustawą i wydanym przez jego pracodawcę. Nie bez przyczyny ustawodawca używa zwrotu "zatrudnienie" właściwe dla umów o pracę, do których odnoszą się przepisy kodeksu pracy, a nie "prac", która może być wykonywana na podstawie innego stosunku prawnego, np. umowy zlecenia. W przypadku korzystania z pracy kierowcy na podstawie umowy zawartej z innym przewoźnikiem - przewoźnika z kierowcą nie łączy żaden stosunek prawny, gdyż jest on jedynie związany umową z innym przewoźnikiem, który udostępnia kierowcę. Skarżący nie może zatem wydać zaświadczenia o przewidzianej treści, gdyż nie zna sytuacji prawnej kierowcy, natomiast wydanie takiego zaświadczenia przez podmiot udostępniający kierowcę jest dopuszczalne i w ocenie skarżącego zostało przewidziane omawianą normą prawną. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego, przyjęcie odmiennego stanowiska doprowadzałoby do konieczności potwierdzania przez przewoźnika korzystającego z pracy kierowcy faktów, które nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż taki przewoźnik nie zatrudnia bezpośrednio kierowcy. To po stronie podmiotu udostępniającego pracę kierowcy, istnieje obowiązek potwierdzenia tych okoliczności, a po stronie kierowcy posiadanie dokumentów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym kierowcy, o których mowa w art. 3 ust. 2 i art. 4 ust. 1, do czasu uzyskania wpisu do prawa jazdy potwierdzającego odbycie szkolenia okresowego, obowiązani są mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnianie wymagań określonych w niniejszej ustawie oraz w ustawie, o której mowa w art. 1. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do przewoźnika drogowego wykonującego osobiście przewozy oraz niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. Stosownie do art. 4 pkt 15 u.t.d., przewoźnik drogowy to przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy o czasie pracy kierowców lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15000 złotych. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść Ip. 1.8. lit. 3 załącznika do w/w ustawy, która karą w wysokości 500 złotych sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (dalej jako zaświadczenie). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że kierowca kontrolowanego pojazdu przedstawił zaświadczenie wystawione przez przedsiębiorcę "A." - podmiot zatrudniający kierowcę. Organy Inspekcji Transportu Drogowego nałożyły karę za brak zaświadczenia wystawionego przez skarżącego G. F., na którego rzecz kierowca kontrolowanego pojazdu wykonywał przewóz. Art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym statuuje obowiązek legitymowania się przez kierowcę zaświadczeniem wydanym przez przewoźnika drogowego. Pojęcie przewoźnika drogowego jest zdefiniowane w cytowanym powyżej art. 4 pkt 15 u.t.d. Powołane przepisy nie wskazują jednak na wywiedziony przez organ obowiązek legitymowania się zaświadczeniem wystawianym przez przewoźnika drogowego wykonującego kontrolowany przewóz drogowy. W szczególności obowiązku tego nie można wywodzić z treści ustępu 2 powoływanego art. 5 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Wskazuje on bowiem jedynie na odpowiednie zastosowanie dyspozycji ustępu 1 do przewoźnika drogowego, wykonującego osobiście przewozy oraz do niezatrudnionego przez przewoźnika drogowego kierowcy wykonującego przewozy na jego rzecz. W przedmiotowej sprawie kierowcy nie łączył z przewoźnikiem wykonującym kontrolowany przewóz żaden stosunek cywilnoprawny. Jego praca została udostępniona przez inny podmiot, na podstawie umowy zawartej między przewoźnikiem wykazującym kontrolowany transport, a tym podmiotem. Organ nie ustalał, czy zaświadczenie, którym legitymował się kierowca, zostało wystawione przez podmiot posiadający status przewoźnika drogowego. W ocenie Sądu, w świetle powołanych przepisów dopuszczalna jest sytuacja legitymowania się przez kierowcę zaświadczeniem wystawionym przez zatrudniającego go przewoźnika drogowego innego niż przewoźnik wykonujący dany transport drogowy. W takiej sytuacji przewoźnik wykonujący dany transport dopełnia ciążących na nim obowiązków starannego działania, sprawdzając czy kierowca, którego usługi "wynajął" legitymuje się odpowiednim zaświadczeniem. Celem wprowadzenia do ustawy o transporcie drogowym przepisów statuujących po stronie kierowcy obowiązek odbywania szkoleń okresowych, a po stronie zatrudniających ich przewoźników drogowych obowiązek wystawiania zaświadczeń było wymuszenie na przewoźnikach drogowych posługiwania się profesjonalistami przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie mnożenie zaświadczeń potwierdzających spełnienie wymagań określonych w ustawie. W przypadku korzystania z pracy kierowcy na podstawie umowy zawartej z innym podmiotem – przewoźnika z kierowcą nie łączy żaden stosunek prawny, gdyż jest on jedynie związany umową z innym podmiotem, który udostępnia kierowcę. W ocenie Sądu, nie ma jednak przeszkód aby zaświadczenie, o którym mowa w art. 5, wystawił podmiot zatrudniający kierowcę, o ile posiada on status przewoźnika drogowego. W konsekwencji - zdaniem Sądu - działanie organów obu instancji naruszyło przepisy prawa w stopniu dającym podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., jak i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali czy zaświadczenie, którym w przedmiotowej sprawie legitymował się kontrolowany kierowca, zostało wystawione przez podmiot posiadający status przewoźnika drogowego i rozpozna sprawę ponownie, mając na względzie przedstawioną wyżej wykładnię art. 5 ustawy z 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu, działając w tym zakresie na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.