VI SA/Wa 915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 17 sierpnia 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. D. oraz Z. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z [...] stycznia 2017 r., którym odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej [...] WINB) z [...] listopada 2015 r., którym ustalono opłatę stanowiącą równowartość kosztów transportu i przeprowadzenia badań wyrobów budowlanych. Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. Na przełomie kwietnia i maja 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: [...] WINB) przeprowadził w Markecie [...] w [...] tj. S. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kontrolę wyrobów budowlanych m.in.: grzejnika łazienkowego M. 950 x 570 (mm), grzejnika łazienkowego K. 950 x 570 (mm) oraz grzejnika łazienkowego K. 710x570 (mm), wyprodukowanych przez D. s.c. Z. D., M. D. z siedzibą w [...] (dalej; "producent", "skarżący"). W toku tej kontroli - postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., wydanym na podstawie art. 22c ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 883 ze zm.), dalej u.w.b., z uwagi na nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE, jak również brak przedłożenia deklaracji właściwości użytkowych, organ zabezpieczył przed dalszym przekazywaniem partię kontrolowanych wyrobów budowlanych. Podczas tejże kontroli pobrano również do badań próbki przedmiotowych wyrobów budowlanych i zlecono ich badanie akredytowanemu laboratorium. Wynik tych badań nie potwierdził deklarowanej przez producenta – skarżących, mocy cieplnej grzejników. Potwierdziły zaś zadeklarowane przez producenta: szczelność oraz trwałość. Postanowieniem z [...] czerwca 2015 r. [...] WINB ustalił opłatę, stanowiącą równowartość kosztów transportu i przeprowadzenia ww. badań, w wysokości 18.630,24 złotych i zobowiązał do jej uiszczenia skarżących, jako producenta ww. wyrobów budowlanych. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. GINB na skutek zażalenia skarżących, stwierdziwszy naruszenie przez [...] WINB właściwości miejscowej do rozpoznania sprawy w zakresie ustalenia kosztów ww. badań, uchylił jego postanowienie w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów ww. badań. II. W konsekwencji powyższego - we wrześniu 2015 r., [...] WINB przekazał sprawę organowi właściwemu miejscowo – tj. [...] WINB. [...] WINB we wrześniu i październiku 2015 r. przeprowadził kontrolę ww. wyrobów budowlanych u producenta – skarżących. W wyniku tej kontroli stwierdzono, że nieprawidłowości ustalone uprzednio przez akredytowane laboratorium zostały przez producenta usunięte. Wobec powyższego [...] WINB postanowieniem z [...] listopada 2015 r. ustalił opłatę w kwocie 18.630,24 zł, stanowiącą równowartość kosztów badań ww. wyrobów budowlanych przeprowadzonych na zlecenie [...] WINB i obciążył tymi kosztami skarżących, jako producenta. Skarżący niezgadzając się z postanowieniem z [...] listopada 2015 r. wnieśli zażalenie. Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. GINB stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z [...] listopada 2015 r. Powyższe postanowienie GINB z [...] stycznia 2016 r. skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. (sygn. akt VI SA/Wa 462/16) skargę oddalił. III. Niezależnie od powyższego postępowania – "zwykłego", skarżący w październiku 2016 r. wystąpili do GINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia [...] WINB z [...] listopada 2015 r., jako obarczonego wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Skarżący zarzucili, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości i dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc jest obarczone wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1-3 k.p.a. GINB - zgodnie z wnioskiem skarżących, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] listopada 2015 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 u.w.b. właściwy organ może poddać wyrób budowlany albo jego określoną partię, zabezpieczone zgodnie z art. 22c, badaniom lub zlecić ich przeprowadzenie w zakresie wynikającym z dokumentów i dowodów określonych w ust. 1 tego artykułu, w celu ustalenia, czy posiadają one deklarowane właściwości użytkowe. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 3 u.w.b. jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Mając na uwadze stosowne normy GINB przypomniał, że w niniejszej sprawie wyniki badań wyrobów budowlanych produkowanych przez skarżących, przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium, nie potwierdziły zadeklarowanej przez nich, jako producenta, mocy cieplnej grzejników. Przedmiotowe wyroby budowlane nie posiadały zatem właściwości, które spełniałyby zadeklarowany poziom mocy cieplnej, a w konsekwencji nie spełniały wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, co rodzi po stronie producenta obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących nie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż badane postanowienie zostało wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 26 ust. 3 i ust. 4 u.w.b. Odnosząc się zaś do zarzutu istnienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., GINB uznał, że postanowienie z [...] listopada 2015 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, ani nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Co do pierwszej kwestii, odwołując się do art. 26 ust. 3 u.w.b. oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu (Dz.U. nr 23, poz. 122), stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym organem właściwym ze względu na siedzibę producenta – skarżących, był [...] WINB, dlatego organ ten wydał postanowienie o ustaleniu opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych – ww. grzejników. GINB wskazał, że co prawda [...] WINB dnia [...] czerwca 2015 r. wydał postanowienie, którym określił opłatę stanowiącą równowartość kosztów przeprowadzonych w tej sprawie badań wyrobów budowlanych, jednakże rozstrzygnięcie to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego postanowieniem GINB z [...] sierpnia 2015 r. Zarzut istnienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., GINB uznał za nieuzasadniony. Resumując GINB stwierdził, że postanowienie z [...] listopada 2015 r. nie jest obarczone żadną wadą nieważności, gdyż zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa. Nadto nie dotyczy ono sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Postanowienie to zostało także skierowane do strony postępowania – wspólników spółki cywilnej i było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera ono wad powodujących jego nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności GINB podniósł, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia ma na celu wyjaśnienie jego kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny, nie może więc w swoim postanowieniu rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wyjaśnił również, że przedmiotem postępowania, w którym wydano niniejsze postanowienie, nie była ocena całego postępowania, a jedynie ocena postanowienia z 4 listopada 2015 r. pod kątem obarczenia wadą nieważności. Skarżący wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wskazali, że postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2015 r. rozstrzyga sprawę już uprzednio rozstrzygniętą innym, ostatecznym postanowieniem. Nadto podnieśli, że [...] WINB nie zlecił żadnych badań, w oparciu o które ustalono jakiekolwiek nieprawidłowości, a zatem nie poniósł on żadnych kosztów, których zwrotu mógłby teraz zażądać od skarżących. Ponownie rozpoznając sprawę organ przypomniał, że podstawę ustalenia przez [...] WINB opłaty stanowiły wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium na zlecenie [...] WINB, które nie potwierdziły deklarowanej przez producenta – skarżących, mocy cieplnej grzejników. Zatem skoro badane wyroby budowlane nie posiadały właściwości, które spełniałyby zadeklarowany przez producenta poziom mocy cieplnej, to tym samym nie spełniały wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, albowiem nie posiadały właściwości, które spełniałaby zadeklarowany przez producenta poziom mocy cieplnej. Powyższe zrodziło więc po stronie producenta – skarżących, obowiązek uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Po drugie organ ponownie wskazał, że badane postanowienie z [...] listopada 2015 r. zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, zostało skierowane do strony postępowania, było wykonalne w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jego nieważność z mocy prawa. GINB ponownie wyjaśnił, że względu na siedzibę producenta organem właściwym do orzeczenia ustaleniu opłaty stanowiącej równowartość kosztów badań był [...] GINB. Zdaniem organu zaś sam zaś fakt doprowadzenia wyrobu do formalnej zgodności nie przesądza o zwolnieniu producenta z uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań w sytuacji, gdy wyroby nie spełniał deklarowanych właściwości użytkowych. Tym samym GINB uznał, że [...] WINB zasadnie ustalił koszty przeprowadzonych badań wyrobów budowlanych, zleconych przez [...] WINB, w oparciu o przekazane przez ten organ dokumenty (faktury) i nałożył na producenta kontrolowanych wyrobów – skarżących, obowiązek jej uiszczenia. Z. D. i M. D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucili, że w toku postępowania pominięto istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a w szczególności to, że została ona już ostatecznie rozstrzygnięta przez [...] WINB (postanowienie z [...] czerwca 2015 r.) i GINB (postanowienie z [...] sierpnia 2015 r.), zaś [...] WINB nie poniósł żadnych kosztów badań, przez co jego postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej i z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 25 i art. 26 u.w.b. Podtrzymali swoje stanowisko, że koszty badań zostały poniesione na zlecenie [...] WINB, który przeprowadził kontrolę u sprzedawcy. Natomiast kontrola przeprowadzona u skarżących, jako producenta grzejników, przez [...] WINB nie dowiodła żadnych nieprawidłowości. W tej sytuacji [...] WINB nie poniósł żadnych kosztów badań, a mimo to postanowieniem z [...] listopada 2015 r ustalił koszty badań zleconych wcześniej przez [...] WINB i nałożył na nich obowiązek wpłaty tej kwoty, mimo że tożsama sprawa została zakończona ostateczną decyzją [...] WINB. Przywołując treść art. 26 u.w.b. skarżący stwierdzili, że ich przypadku właściwym organem do zlecenia badań był [...] WINB, który jednak badań takich nie zlecił, gdyż w toku kontroli przeprowadzonej u nich nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. W związku z tym jego postanowienie zostało wydane bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów o właściwości; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. GINB wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w jednym z nadzwyczajnych postępowań - postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Postępowanie takie jest nowym postępowaniem wszczynanym na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., a zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie nie jest ponowne przeprowadzenie postępowania merytorycznego lecz ocena, czy pozostające w obrocie prawnym postanowienie organu dotknięte jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ administracji, orzekając w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub też, jak w tym wypadku postanowienia, orzeka wyłącznie kasacyjnie, tj. może jedynie albo stwierdzić nieważność postanowienia, albo jego niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania – odmówić stwierdzenia nieważności postanowienia. Organ ten nie jest zatem władny zmienić takiego postanowienia ani też – uchylając go – orzec jednocześnie co do istoty o prawach lub obowiązkach stron postępowania (wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., I SA 1527/98, LEX nr 48554; wyrok NSA z 6 stycznia 1999 r., IV SA 1030/97, LEX nr 47245)." W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie może natomiast jej rozpatrywać co do istoty, tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym. (wyrok NSA z 28 września 1999 r., IV SA 1533/97, LEX nr 48723). Postanowienie [...] WINB z [...] listopada 2015, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności ustalało opłatę w kwocie 18.630,24 zł, stanowiącą równowartość kosztów badań przeprowadzonych na zlecenie [...] WINB ww. wyrobów budowlanych i obciążyło nią skarżących, jako kontrolowanych producentów. Podstawą prawną tego postanowienia były przepis art. 26 ust. 3 u.w.b. zgodnie z którym jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych niniejszą ustawą, kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. W rozpoznawanej sprawie kontrola wyrobów budowlanych - grzejników produkowanych przez skarżących przeprowadzona u sprzedawcy wykazała nieprawidłowości , a mianowicie dokonane badania nie potwierdziły deklarowanej przez producenta – skarżących, mocy cieplnej grzejników. W tej sytuacji nie można w żaden sposób mówić o braku podstawy prawnej do obciążania skarżących jako producentów kosztami badań. Sąd uznał, że zarzuty skarżących, iż organ, a mianowicie [...] WINB; "(...) Nie poniósł żadnych kosztów badań, a mimo to postanowieniem z [...] listopada 2015 r. ustalił koszty badań zleconych wcześniej przez [...] WINB i nałożył na nich obowiązek wpłaty tej kwoty, mimo że tożsama sprawa została zakończona ostateczną decyzją [...]WINB." nie zasługują na uwzględnienie. Należy w tym miejscu przypomnieć, że przed przekazaniem sprawy według właściwości do [...] WINB, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. uchylił postanowienie [...] WINB z [...]czerwca 2015 r. w przedmiocie ustalenia opłaty w całości i umorzył postępowanie w tej sprawie. Sąd wyjaśnia, że uchylenie postanowienia przez organ nadzorczy i umorzenie postępowania oznaczało, iż kwestia kosztów badań przeprowadzonych przez organ administracji nie została w ogóle rozstrzygnięta. Inaczej mówiąc postanowienie [...] WINB o obciążeniu skarżącego kosztami tych badań zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W związku z tym nikt nie został obciążany kosztami tychże badań. Właśnie dlatego sprawa została przekazana właściwemu miejscowo dla siedziby producenta organowi - [...] WINB celem rozpoznania sprawy przez właściwy organ. W tym stanie rzeczy zarzuty skarżących, że sprawa kosztów badań została wcześniej rozstrzygnięta przez inny organ nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd zauważa, że stwierdzenie nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zgodnie z żądaniem skarżących – mogłoby nastąpić w sytuacji kwalifikowanego naruszenia przepisów. Jednocześnie, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Zaznaczyć przy tym należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który ma być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Rację ma organ twierdząc, że taka kwalifikowana wadliwość nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również okoliczność, że [...] WINB nie poniósł kosztów badań, zaś koszty te zostały poniesione przez [...] WINB. Z treści przepisu art. 26 ust. 3 u.w.b. wynika bowiem, że przepis określa podmiot zobowiązany do uiszczenia stosownej opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Przepis ten nie uzależnia nałożenia tej opłaty od tego, który organ przeprowadził kontrolę. Ponadto, jak wynika z treści art. 26 ust. 6 u.w.b. jeżeli okaże się, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone ustawą o wyrobach budowlanych, to koszty przeprowadzonych badań ponosi Skarb Państwa. Gdy jednak jest odwrotnie, opłatę stanowiącą równowartość przeprowadzonych badań ponosi kontrolowany. Reasumując, w ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał, że postanowienie z [...] listopada 2015 r. dotyczące kosztów badań nie jest dotknięta wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto GINB zasadnie stwierdził, że postanowienie z [...] listopada 2015 r. nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, ani nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.